Uzasadnienie
W dniu 17 lipca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wypłynął wniosek I. M. (dalej zwanej: "skarżącą"), reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem, w którym wystąpiono o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią skarżącej tj. nad L.T., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie na wypadek wydania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wniosła o to, aby z dniem jej wydania uchylona została decyzja dotycząca przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do wniosku załączono m.in. decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. przyznającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.
Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że w świetle załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności, że niepełnosprawność ta powstała od lutego 2019 r. tj. po ukończeniu przez niepełnosprawną 25 roku życia.
Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu skarżącej wniósł jej pełnomocnik, będący adwokatem, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie decyzji, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano niekonstytucyjność części wskazanego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według Kolegium ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium wieku, w którym u danej osoby powstała niepełnosprawność. Jednak pomimo tego Kolegium uznało, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem osoba wymagająca opieki posiada córkę. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że bezspornie córka niepełnosprawnej jest przewlekle chora. Jednak przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia będzie możliwe dopiero po podjęciu przez rodzinę działań zmierzających do przyznania córce skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność zaś, że obecnie córka niepełnosprawnej nie legitymuje się takim orzeczeniem powoduje, że nie został spełniony wymóg zawarty w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej w imieniu skarżącej przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez córkę niepełnosprawnej, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie wnosi o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny, pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną przysługiwałoby wyłącznie małżonkowi lub dzieciom, które ze względu na swoją sytuację życiową lub stan zdrowia nie mogą sprawować opieki. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 marca 2019 r. sygn. akt. II SA/Sz 80/19.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca spełnia przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie jest bowiem osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny, gdyż jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak będąc wnuczką niepełnosprawnej nie jest z nią spokrewniona w pierwszym stopniu. W konsekwencji w odniesieniu do skarżącej znajduje zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. statuujący dodatkowe warunki, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że skoro w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("k.r.o."), to nie można pominąć treści art. 132 tego aktu. Wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. warunki pozostają w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, obowiązującymi na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2392/20 należy zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. znajduje się w tytule II, działu III k.r.o., dotyczącym obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca zdefiniował ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania.
Zasadniczo zatem obowiązek alimentacyjny ma wymiar finansowy i materialny. W tym kontekście odnotować należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci. (Jest to istotna różnica w porównaniu do stanu faktycznego sprawy II SA/Sz 80/19, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w dniu 7 marca 2019 r. wyrok przywołany w skardze przez pełnomocnika skarżącej). W realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło zatem do konkretyzacji po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego, w rozumieniu k.r.o. i brak podstaw do tego, aby o konkretyzacji takiego obowiązku rozstrzygać w ramach postępowania administracyjnego.
W związku z tym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno być powiązane nie tyle ze spełnieniem, wynikającej z art. 132 k.r.o. przesłanki, że osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lecz ze spełnieniem przesłanki, którą ustawodawca skonstruował wprost na gruncie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a dotyczącej posiadania przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną orzeczenia stwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione we wskazanym powyżej wyroku, wedle którego regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu. Sprzyja to zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wskazany w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane. Limitowanie dostępu do świadczeń w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może być uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej.
Kryterium wskazane w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej. Kryterium to nie ma także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia. Udzielenie zaś świadczenia nie zależy od uznania organu.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku świadczenie pielęgnacyjne stanowi bez wątpienia instrument wspierania rodzin, stających wobec konieczności opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Na gruncie art. 17 ust 1a pkt 2 u.ś.r. wnuczka niepełnosprawnej nie została z zasady wykluczona z możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawowo natomiast wprowadzono kryterium warunkujące jego uzyskanie, przy czym nie odnosi się ono personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz związane są ze stanem rodziny jako całości.
W konsekwencji omawianej tutaj regulacji ustawowej nie można przypisać naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto względy celowościowe i względy systemowe nie prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej. Przeciwnie, dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej.
Odnosząc dotychczasowe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy za prawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium, wedle którego skarżącej, jako osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż niepełnosprawna posiada córkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Występujące u niej przewlekłe schorzenia nie dają podstaw do tego, aby pominąć wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wymóg legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego zaistnieniem, jako przesłanką zobiektywizowaną, ustawodawca wprost powiązał "przesunięcie" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym. Zastępowanie tej obiektywnej przesłanki bezspornym faktem, że córka niepełnosprawnej cierpi na nadciśnienie i dyskopatię nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nie sposób uznać je za uzasadnione w sytuacji, w której nawet nie podjęto próby uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a schorzenia, które według oświadczenia skarżącej występują u córki niepełnosprawnej, należą do stosunkowo często występujących w jej grupie wiekowej.
Z tych samych względów orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie sposób zastępować zaświadczeniem lekarskim, wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, zawierającym ogólnikowe stwierdzenie o braku możliwości opieki nad niepełnosprawną (karta 70 akt administracyjnych organu I instancji). W konsekwencji wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia z art. 17 ust. 1 pkt 4.u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.