Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie odmówiło M. K. (strona skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w P., a stanowiącej własność R. i H. A. Z akt sprawy wynika, że na skutek wniosku R. i H. A. będących właścicielami nieruchomości położonej w P., obręb N. przy ul. [...]/ [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0.6612 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczysta [...] Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 na działki nr: 2, 3 i 4.
Wnioskiem z dnia 25 marca 2019 r. strona skarżąca zwróciła się do organu I instancji o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości sąsiednich z należącymi do niej działkami 5 i 6.
W piśmie z dnia [...] r, organ I instancji przekazał wskazany wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Częstochowie wyjaśniając, że nie toczyło się postepowanie o rozgraniczenie nieruchomości wymienionych we wniosku. Potwierdził jednocześnie, że decyzją z dnia [...] r. zatwierdzono podział nieruchomości 1 na wniosek ówczesnego właściciela.
W piśmie z dnia 13 maja 2019 r., precyzując na wezwanie Kolegium wniosek, strona skarżąca stwierdziła, że prawdopodobnie w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej zostały naruszone granice jej działki. Podkreśliła, że nie poinformowano jej o postępowaniu w sprawie podziału działki sąsiedniej i nie otrzymała dokumentów związanych ze sprawą tego podziału.
W wyniku rozpatrzenia wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 61a K.p.a., odmówiło stronie skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, co obliguje organ do zbadania w pierwszej kolejności czy żądanie pochodzi od strony. Dalej, powołując się na przepis art. 28 K.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadminstracyjne, organ podał, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast stronami postępowania o stwierdzenie nieważności są decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Wskazał, że kwestionowaną decyzją dokonano podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zasada, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek strony i na koszt osoby, która ma interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny.
Natomiast strona skarżąca, wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie jest, ani nie była właścicielem działki nr 1, która uległa podziałowi. Właścicielami tej działki, na dzień wydania decyzji podziałowej, byli R. i H. A., dlatego też byli oni stronami postępowania podziałowego, jak i adresatami decyzji. Źródłem ich interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Strona skarżąca nie była stroną tego postępowania, gdyż nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. Nie posiadała ona i nie posiada również prawa użytkowania wieczystego umożliwiającego dysponowanie działką poddaną podziałowi. Kolegium przytoczyło obszerne fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych akcentując, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego.
Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Te same podmioty mogą domagać się wzruszenia decyzji podziałowej w trybach nadzwyczajnych. Również stosowna legitymacja procesowa służy nabywcom nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Kolegium stwierdziło, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału wskazanej nieruchomości zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponadto z wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji nie wynika nawet, na czym miałoby podlegać, cyt.; "znaczne zmniejszenie powierzchni moich działek", a strona skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, który uzasadniałby dopuszczenie jej do uczestniczenia w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu.
Kolegium zauważyło dalej, że skoro osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, to nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W takim przypadku, orzekający w sprawie organ, jest zobowiązany - działając na podst. art. 61 a § 1 Kpa - wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Kolegium wyjaśniło że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter proceduralny, a organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazanie sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz zasadzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając: 1) naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik postępowania poprzez jego błędną interpretację, w szczególności art. 28 K.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy i o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości nie przysługuje właścicielowi innej nieruchomości, a tym samym, że strona skarżąca nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości sąsiedniej; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że strona skarżąca nie była stroną postępowania o podział nieruchomości, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie, w którym nie brała udziału, art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 K.p.a. poprzez niesprostaniu obowiązkom wynikającym z tych przepisów, w szczególności organ nie przedsięwziął żadnych czynności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, nie sprostał obowiązkowi dążenia do prawdy obiektywnej, a postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez naruszenie zasady bezwzględnego pierwszeństwa ustalania granic w oparciu o istniejące dokumenty geodezyjne, wszelkie ślady i znaki graniczne; art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasady równości, zasady ochrony własności, tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasady ochrony praw nabytych wypływającej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 kc poprzez bezprawne uszczuplenie prawa własności skarżącej.
W uzasadnieniu nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem podkreślając, że w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości sąsiedniej utraciła znaczną część swojej nieruchomości (około 500 m), a sytuacja taka spowodowana została bezprawnym przesunięciem granic.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W ramach kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).
W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności, skarga ulega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z porządku prawnego.
Przedmiotem niniejszego postepowania jest postanowienie zawierającej rozstrzygnięcie o charakterze stricte procesowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie doszło do przekonania, że stronie skarżącej, która wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r nie służył przymiot strony w zwyczajnym postępowaniu dotyczącym tej decyzji i nie może ona żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jej nieważności. Powyższe skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art.. 61a § 1 K.p.a.
Kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe ustalenie przez organ stron postępowania administracyjnego. Taki obowiązek ciąży na organie prowadzącym nie tylko postępowanie zwykłe, ale również postępowanie nadzwyczajne. Powyższe wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. stanowiącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a K.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową.
Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 K.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. W ocenianej obecnie przez Sąd sprawie Kolegium uznało, że stronie skarżącej nie przysługuje w sprawie status strony.
W związku z tym niezbędnym jest przytoczenie przepisu art. 28 K.p.a. i wskazanie, że zgodnie z jego treścią stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, oznacza ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, czyli taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, przesądzający o możliwości prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z jego udziałem. Interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.
Cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Po wtóre – cechą interesu prawnego jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Pozostałymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Jak wskazano wyżej, o tym czy konkretnemu podmiotowi służy przymiot strony postępowania, decydują przepisy prawa materialnego. Wobec tego interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji skonkretyzowanego podmiotu prawa. W przypadku postępowania, w jakim wydana została decyzja, którą starała się wzruszyć strona skarżąca w trybie nadzwyczajnym, tj. postępowania w sprawie podziału nieruchomości, takimi normami prawa materialnego są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej "ustawa"). Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący powinien dołączyć do wniosku m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny (ust. 1a pkt 1). Oznacza to, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu.
Podmioty te są więc stronami postępowania administracyjnego i z tego względu służy im prawo wniesienia odwołania od decyzji podziałowej oraz uczestniczenia w tym postępowaniu. W literaturze wskazuje się poza tym, że czynności związanych z podziałem nieruchomości mogą skutecznie żądać także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeśli wykażą swój interes prawny (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, s 368). Nadto art. 97 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. Konsekwentnie, zakreślony wyżej krąg podmiotów jest uprawniony do skutecznego wdrożenia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Z lektury akt wynika, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, iż strona skarżąca nie jest, ani nie była właścicielem działki nr 1, która uległa podziałowi. Nie posiadała ona i nie posiada również prawa użytkowania wieczystego umożliwiającego dysponowanie działką poddaną podziałowi. Właścicielami tej działki, na dzień wydania decyzji podziałowej, byli R. i H. A., dlatego też byli oni stronami postępowania podziałowego, a także adresatami decyzji. Żródłem ich interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Z protokołu z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi wynika, iż przyjęto znaki graniczne zastabilizowane w trakcie protokołu wyznaczania punktów granicznych działki nr 1. Geodeta wyjaśnił, iż w punktach granicznych nr 1, 2, 9,11,12,13 i 14 znajdują się kamienie betonowe z krzyżem.
Ponadto punkty graniczne 2 i 9, gdzie znajdują się kamienie betonowe z krzyżem, są to punkty na granicy działki dzielonej z granicą nieruchomości strony skarżącej. Dalej z wykazu zmian gruntowych wynika, że w stanie dotychczasowym dzielona działka nr 1 posiadała powierzchnię 0,6612 ha i w stanie po podziale łączna powierzchnia działek nr: 2, 3 i 4 również wynosi 0,6612 ha. Oznacza to, iż powierzchnia dzielonych działek nie uległa zwiększeniu, a tym samym dokonany podział nie mógł zmniejszyć powierzchni działek stanowiących własność strony skarżącej.
Jak wywiedziono wyżej, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stronie skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr 1, a w konsekwencji nie służy jej również przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do wzruszenia decyzji podziałowej. Omówione wyżej ustalenie braku przymiotu strony stało na przeszkodzie badaniu przez organ administracji dalej idących zarzutów merytorycznych podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Z tego też względu wyłączona była możliwość oceny przez Sąd argumentów skargi w tym zakresie.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy skargę należało uznać za nieuzasadnioną, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.