Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.II/426/74/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., w skrócie u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania G.P. (dalej zwanej uczestniczką postępowania) od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...], odmawiającej wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i nakazało właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy G. odmówił wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w sprawie zarzutu zmiany zagospodarowania terenu dokonanego w sposób niezgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., stanowiącej własność E.K. i B.K. (dalej zwanych "właścicielami przedmiotowej działki" lub "skarżącymi").
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w dniu 17 lipca 2020 r. wydało decyzję nr SKO.II/426/468/19/2020 utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Jednak na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1219/20 (prawomocnym od dnia 20 maja 2021 r.) uchylił zarówno decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 20 grudnia 2019 r.
Wójt Gminy G. przeprowadził ponownie postępowanie i wydał w dniu 29 grudnia 2021 r. kolejną decyzję nr [...], którą po raz drugi odmówił wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji uczestniczka postępowania wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Kolegium najpierw decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr SKO.II/426/9/2022 uchyliło decyzję Wójta z dnia 29 grudnia 2021 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednak na skutek sprzeciwu od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r, sygn. akt II SA/Gl 569/22 (prawomocnym od dnia 28 czerwca 2022 r.) uchylił decyzję Kolegium z dnia 29 grudnia 2021 r.
Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. Kolegium uchyliło odmowną decyzję organu I instancji w całości i orzekło o nakazaniu właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło podstawę normatywną rozstrzygnięcia
Kolegium zaakcentowało, że według wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1219/20 dla prawidłowego rozstrzygnięcia (załatwienia) przedmiotowej sprawy organy zobowiązane są ustalić jak objęta postępowaniem działka nr [...] mogła być wykorzystywana, jak jest wykorzystywana w rzeczywistości, czy doszło do zmiany jej zagospodarowania (wykorzystywania) i czy ta zmiana jest z treścią obowiązującego planu zgodna.
W kontekście tych wskazań Kolegium podało w ślad za organem I instancji, że przedmiotowa działka nr [...] objęta KW nr [...] jest w posiadaniu obecnych właścicieli od maja 2011 r. (wynika to z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych). Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący zakresem tę działkę, został przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r., a wszedł w życie w dniu maja 2011 r. Zatem plan ten obowiązywał w chwili zakupu przez obecnych właścicieli przedmiotowej działki. Działka nr [...] ma powierzchnię 0.9569 ha i wykazane są na niej następujące użytki: grunty orne klasy IVa – 0,4484 ha, pastwiska trwałe klasy III - 0.5085 ha. (wskazana przez organy uchwała Rady Gminy nr [...] nosi tytuł "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych "C.", "B.", "R." i "G." znajdujących się w granicach administracyjnych gminy G." – została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r nr [...], poz. [...], dalej zaś będzie zwana "planem miejscowym").
Kolegium przywołało również oględziny przeprowadzone przez organ I instancji i wskazało, że wedle poczynionych w ich trakcie ustaleń przedmiotowa działka jest płaska, pokryta trawą - krótko skoszoną. W północno-zachodniej części działki znajduje się ogrodzony plac gospodarczy, który według oświadczenia właściciela służy do składowania materiałów wykorzystywanych przy budowie i eksploatacji ogrodów pokazowych (torf, ziemia, doniczki, palety); Ustalono też wymiary placu, które wynoszą: 25,70 m. w osi północ-południe i 30,5 m w osi wschód-zachód.
Jednocześnie według ustaleń Kolegium na działkę prowadzą dwa wjazdy z ul. [...], utwardzone kostką brukową, sięgające w głąb działki na ok. 6 m., o szerokości wjazdu 4 m. o łukach o promieniu 5 m. Ponadto "od strony południowej pas gruntu z wysypanym żwirem oraz trzy widoczne pasy gruntu nieporośniętego trawą w osi północ-południe, sięgające do różnych długości działki; pasy gruntu pomiędzy trawą nieutwardzone, wskazują na utworzenie przez przejazd pojazdów; do placu po północnej stronie działki od ul. [...] prowadzi utwardzoną kostką betonową droga dojazdowa".
Kolegium wskazało również, że według planu miejscowego przedmiotowa działka nr [...] przeznaczona jest na: tereny upraw polowych łąk i pastwisk, oznaczone w planie symbolem I/2.3R. Przytoczyło jednocześnie postanowienia zawarte w § 36 tego planu, akcentując że treść tej jednostki redakcyjnej planu wskazuje jak może być wykonywana przedmiotowa działka. Zacytowało także treść § 6 ust. 2 planu miejscowego.
Kolegium wskazało również, że organ I instancji w swojej decyzji z dnia 29 grudnia 2021 stwierdził - na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (oględziny, dokumentacja zdjęciowa), że przedmiotowa działka nie jest wykorzystywana rolniczo w sposób typowy tzn. nie jest tam prowadzona sezonowa, celowa uprawa roślin - w przeważającej części roku stanowi ona łąkę, na której okresowo pozostawiane są samochody, które zgodnie z wyjaśnieniami właścicieli działki z dnia 13 października 2021 r. należą do osób odwiedzających ogrody, w sytuacji gdy miejsca na parkingach przed [...] są w pełni zajęte.
W związku z powyższym organ I instancji uznał, że przedmiotowa działka - mimo rozdzielenia terenu ciągiem ulicy [...] - jest integralną częścią gospodarstwa ogrodniczego. Działka ta jest zatem terenem użytkowanym przez osoby przebywające rekreacyjnie w [...]. W związku z czym organ uznał, że powyższe w pełni wyczerpuje zapisy planu miejscowego, które w dopuszczeniach dla terenu upraw polowych, łąk i pastwisk oznaczonych symbolem R w § 36 ust. 3 pkt 3.6 dopuszcza łączenie funkcji terenów rolniczych z funkcjami US2 - tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (bez zabudowy).
W kontekście powyższych ustaleń organu I instancji Kolegium, akcentując związanie wyrokiem Sądu w niniejszej sprawie - nie podzieliło przyjętego przez ten organ stanowiska, iż przeznaczenie przedmiotowej działki jest zgodne z § 6 ust. 2 pkt 4 czy § 36 ust. 3 pkt 3.6 planu miejscowego. Parkowanie samochodów na przedmiotowej działce nie jest bowiem zgodne z jej przeznaczeniem podstawowym ani uzupełniającym. W świetle treści planu miejscowego działka ta nie mogłaby być też wykorzystywana do parkowania samochodów dla rozwiązania problemów z parkowaniem na przyległych drogach gminnych i powiatowych - nawet jako sposób rozwiązania tego problemu.
Jednocześnie Kolegium za nieprawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, wedle którego dla stwierdzenia czasu zaistnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości z łąki (pastwiska) na parking wymagane byłoby parkowanie pojazdów w sposób nieprzerwany przez okres co najmniej jednego roku. Wbrew organowi I instancji nie musi to być także parkowanie stałe tj. codzienne, od godzin wczesno porannych do wieczornych.
Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy (dokumentacja fotograficzna autorstwa stron postępowania i organu I instancji) Kolegium stwierdziło, że na przedmiotowej działce parkują samochody i autokary. Są również okresy, kiedy tych samochodów nie ma na tej działce. Jednakże organowi I instancji fakt wykorzystywania przedmiotowej działki jako parking dla samochodów osób odwiedzających [...] znany jest od połowy 2019 r. Taka zmiana nie jest zmianą tymczasową, jednorazową i trwającą do roku, ale ciągłym wykorzystywaniem przedmiotowej działki jako parking.
W podsumowaniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że objęta przedmiotowym postępowaniem działka nr [...] może być wykorzystywana, jako teren upraw polowych, łąk i pastwisk, w rzeczywistości wykorzystywana jest w części jako parking. Z tego względu Kolegium uznało, że doszło do zmiany jej zagospodarowania, a zmiana ta nie jest zgodna z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium właściciele przedmiotowej działki, reprezentowani przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zarzucili naruszenie:
- - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie nakazu przywrócenia stanu zagospodarowania działki pomimo, że jest ono zgodne z postanowieniami planu miejscowego tj. sporna działka stanowi użytek zielony, na którym uprawiana jest łąka,
- - § 6 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z § 36 ust. 2 pkt 3 ppkt 3.6 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalnym jest wykorzystywanie działki do parkowania pojazdów wyłącznie na potrzeby działki, na której rzekomy parking jest zlokalizowany,
- - art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym materiale dowodowym, podczas gdy w dacie orzekania przez Kolegium stan faktyczny był odmienny, a także poprzez nieustalenie, kiedy doszło do rzekomej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, w szczególności zaś nieustalenie, czy do zmiany doszło przed dniem nabycia nieruchomości przez skarżących lub przed uchwaleniem planu miejscowego,
- - art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżących do władzy publicznej, a to poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie oględzin spornego terenu, całkowite pominięcie znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin z dnia 12 grudnia 2019 r. oraz 17 września 2021 r. zdjęć działki wykonanych przez pracowników Urzędu Gminy G. w okresie od 2 listopada 2021 r. do 12 listopada 2021 r, które jednoznacznie wskazują, że w czasie przeprowadzonych czynności na spornej działce nie było pozostawionych pojazdów,
- - naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez podważanie przez Kolegium wcześniejszego stanowiska wyrażonego w decyzjach z 17 lipca 2020 r. oraz 3 marca 2022, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie od daty wydania tych decyzji,
- - naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie w oparciu o niepełny i nieaktualny materiał dowodowy, że działka gruntu nr [...] wykorzystywana jest przez skarżących niezgodnie z przeznaczeniem.
W związku podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto w skardze zawarty został wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej na załączonej do skargi płycie CD na okoliczność stwierdzenie faktu, że na działce nr [...] jest łąka, a co za tym idzie nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania, a ponadto dowodu z załączonych rachunków na stwierdzenie faktu użytkowania przez skarżących działki zgodnie z przeznaczeniem podstawowym.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 13 stycznia 2023 r. o oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawym. W piśmie tym przedstawiono argumentację, zmierzającą do wykazania prawidłowości decyzji Kolegium oraz bezpodstawności zarzutów podniesionych w skardze na tę decyzję. Ponadto zgłoszony został wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych fotografii na okoliczność użytkowania działki nr [...] jako parkingu dla samochodów osobowych i autokarów w okresie od maja do października 2022 r. oraz użytkowania tej działki jako pola uprawnego w dniu 13 listopada 2011 r.
Na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze. Zaakcentował przy tym wątpliwość co do możliwości należytego wykonania decyzji. Natomiast pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć jedynie niektóre podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że rozpoznawana obecnie sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. W związku z tym należy wskazać na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby oraz art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1219/20 Sąd wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy organy orzekające były zobowiązane ustalić, jak objęta postępowaniem działka nr [...] mogła być wykorzystywana, jak jest wykorzystywana w rzeczywistości, czy doszło do zmiany jej zagospodarowania (wykorzystywania) i czy ta zmiana jest zgodna z treścią obowiązującego planu miejscowego.
Wadliwość poprzednio wydanej decyzji polegała na tym, że ustalone zostało jedynie przeznaczenie przedmiotowej działki w odniesieniu do obowiązującego planu zagospodarowania, a to przez przytoczenie odnoszącej się do tego terenu treści planu. Natomiast poprzednio organy nie ustaliły jak faktycznie w odniesieniu do treści obowiązującego planu działka jest użytkowana (zagospodarowana).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że organ ten zwrócił uwagę na wytknięte poprzednio braki uchylonych wcześniej rozstrzygnięć administracyjnych. W celu ich wyeliminowania organ odwoławczy przytoczył ustalenia poczynione w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, a dotyczące tego, jak użytkowana jest przedmiotowa działka. Ustalenia te organ odwoławczy zaakceptował, choć zarazem odmiennie niż organ I instancji zakwalifikował ustalone w postępowaniu pierwszo-instancyjnym fakty. Jednak uwadze Kolegium umknęło to, że są to ustalenia poczynione według stanu faktycznego aktualnego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. w dniu 29 grudnia 2021 r. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydano w dniu 11 sierpnia 2022 r., a zatem ponad 7 miesięcy później. Oznacza to, że podany w decyzji Kolegium stan faktyczny nie sposób uznać za spełniający wymóg aktualności.
Zaakcentować przy tym należy, że Sąd nie zakłada z góry, że stan ten uległ istotnej zmianie w porównaniu do stanu faktycznego przedstawionego w decyzji organu I instancji, ani takiej zmiany nie wyklucza. Niemniej gdyby nawet stan ten miał być tożsamy z ustalonym w I instancji, to obowiązkiem organu odwoławczego było zamieszczenie informacji, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny wcześniej ustalony przez Wójta nie uległ zmianie. Tymczasem w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji nie padło jakiekolwiek stwierdzenie, dotyczące jego aktualności według daty orzekania przez Kolegium. Jest to istotna wada kontrolowanego rozstrzygnięcia, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanką do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. jest sprzeczność sposobu wykorzystywania nieruchomości z dotyczącymi jej ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Do nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie nie wystarczy przy tym samo stwierdzenie, że w przeszłości doszło do niezgodnego z planem miejscowym korzystania z danej nieruchomości lecz warunkiem sine qua non do jego nałożenia jest niezgodne z planem miejscowym korzystanie z tej nieruchomości w dacie orzekania przez organ (odwoławczy – wtedy gdy od decyzji organu I instancji wniesione zostało odwołanie).
Spełnienie tego wymogu jest przy tym szczególnie istotne wtedy, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję odmawiającą zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i w ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego nakłada na adresata decyzji obowiązki określone w tym przepisie.
Nie można tym samym uznać za wystarczające wyłącznie dokonanie przez Kolegium ponownej oceny zgromadzonych w postępowaniu pierwszo-instancyjnym dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń organu I instancji. Zwłaszcza, że jak wynika ze znajdującego się w aktach organu I instancji protokołu, oględziny przedmiotowej działki zostały przeprowadzone w dniu 17 września, zaś najnowsze zdjęcia załączone przez uczestniczkę do pisma z dnia 20 grudnia 2021 r. skierowanego do organu I instancji pochodzą z 15 i 21 listopada 2021 r. Zaś zdjęcia, których dotyczyło postanowienie organu I instancji z dnia 19 listopada 2021 r. o uzupełnieniu materiału dowodowego pochodziły z okresu pomiędzy 2 listopada 2021 a 12 listopada 2021 r. Tym samym Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, dysponowało materiałem dowodowym w istocie przedstawiającym stan faktyczny z okresu o prawie 9 miesięcy wcześniejszego niż data wydania zaskarżonej decyzji.
Zauważyć należy, że zarówno strona skarżąca, jak i uczestniczka postępowania przedłożyła tutejszemu Sądowi dokumentację zdjęciową przedmiotowej nieruchomości (jako załącznik do skargi oraz pisma uczestniczki), domagając się przeprowadzenia z nich dowodu. W związku z tym wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Należy przy tym zaakcentować, że weryfikacja dokonywana jest według stanu istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (w realiach rozpoznawanej sprawy jest to decyzja Kolegium).
Wskazać jednocześnie należy, że możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Rolą sądu administracyjnego nie jest przy tym wyręczanie organu w prowadzeniu postępowania dowodowego i ustalaniu - zamiast organu - faktów, od których zaistnienia zależy wydanie kontrolowanej decyzji administracyjnej.
Dostarczona przez strony dokumentacja zdjęciowa mogłaby ewentualnie posłużyć do weryfikacji, czy poczynione przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne są prawidłowe. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie ustalił stanu faktycznego aktualnego w dacie wydania przez ten organ kontrolowanej obecnie decyzji. Brak zatem ustaleń, które mogłyby podlegać weryfikacji w ramach sprawowanej przez Sąd kontroli. Ustalenia zaś organu I instancji z racji tego, że dotyczą okresu zdecydowanie wcześniejszego mają charakter wyłącznie historyczny, gdyż bez potwierdzenie ich aktualności nie mogą stanowić punktu odniesienia przy ocenie zasadności zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Wadliwość zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu polega także na tym, w jaki sposób organ odwoławczy sformułował reformatoryjną część wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji Kolegium ograniczyło się wyłącznie do nakazania właścicielom przedmiotowej nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Organ posłużył się więc wprost sformułowaniem, którego użył ustawodawca wskazując w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. na treść możliwych do wydania rozstrzygnięć. Organ powtórzył przy tym brzmienie zawarte w pkt. 2 tego przepisu.
W związku z powyższym zauważyć należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wprost dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym chodzi zmianę dokonaną bez wymaganej dla niej decyzji o warunkach zabudowy (chodzi zatem o teren, dla którego nie uchwalono planu miejscowego). W sytuacji, w której określona zmiana sposobu zagospodarowania terenu została przeprowadzona bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy faktycznie, co do zasady, wystarczającym będzie orzeczenie przez organ o nałożeniu obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Rzecz sprowadzać się bowiem będzie wówczas do prostego odwrócenia skutków nielegalnej zmiany.
Inaczej rzecz przedstawia się jednak w sytuacji, w której omawiany tutaj przepis ma znaleźć zastosowanie do zmiany zagospodarowania prowadzącej do powstania stanu niezgodności z obowiązującymi dla danej nieruchomości ustaleniami planu miejscowego. Jest to sytuacja odmienna od tej, o której wprost mówi ustawodawca w tym przepisie.
Sama możliwość zastosowania zawartej w nim regulacji do takiej właśnie sytuacji jest w realiach rozpoznawanej sprawy bezdyskusyjna, gdyż o takiej możliwości przesądził już Sąd we wspominanym wcześniej wyroku z 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1219/20.
Plan miejscowy obowiązujący dla spornej działki nie wskazuje wyłącznie jednego dopuszczalnego sposobu jej zagospodarowania. Wśród przeznaczenia podstawowego § 36 wskazanej przez Kolegium uchwały Rady Gminy G. wymienia m.in. grunty rolne, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze, ogrodnicze. Zgodne z planem miejscowym będzie zatem zarówno zagospodarowanie działki poprzez urządzenie na niej łąki, jak i przykładowo poprzez urządzenie na niej sadu. Nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w sposób niedopuszczalny zawęża sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Oznacza bowiem, że Kolegium nakazało zagospodarowanie jej w określony poprzednio funkcjonujący sposób i w istocie wykluczyło jednocześnie zagospodarowanie w każdy inny, dopuszczony w planie sposób.
W tym miejscu dodatkowo należy dostrzec, że Kolegium wprost nie wskazało jaki sposób zagospodarowania jest w realiach rozpoznawanej sprawy "poprzedni". Jedynie pośrednio można wywnioskować, że była to łąka, lecz na potrzeby przyszłego wykonania decyzji Kolegium jest to, w ocenie Sądu, niewystarczające.
Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowe zastosowanie norm prawnych wynikających z art. 59 ust. 3 u.p.z.p powinno się sprowadzać do nałożenia na adresatów decyzji obowiązku przywrócenia sposobu zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym (o ile w stanie aktualnym w dacie nałożenia takiego obowiązku w dalszym ciągu zachodziłaby sprzeczność sposobu korzystania z działki z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego).
W realiach rozpoznawanej sprawy nie chodzi przy tym o to, aby na spornym terenie urządzić łąkę, pole uprawne czy sad, ale o to, aby wyeliminować stan niezgodny z planem miejscowym, polegający na korzystaniu z tego terenu w celu zaspakajania różnorakich potrzeb parkingowych osób, odwiedzających sąsiednie gospodarstwo ogrodnicze prowadzone przez właścicieli przedmiotowej działki.
W konsekwencji nawet nie wystarczy ograniczyć się w decyzji do nakazania przywrócenia stanu zgodnego z ustaleniami planu miejscowego lecz należy w niej wymienić wprost skonkretyzowane czynności, których adresaci decyzji mają zaniechać lub które mają przedsięwziąć, aby niezgodnego z planem korzystania zaniechały inne osoby. (oznaczenie tych czynności wymaga zaś ustalenia aktualnego stanu faktycznego, czego - co jeszcze raz należy podkreślić - Kolegium zaniechało). Ograniczenie się zaś wyłącznie do nakazania przywrócenia stanu zgodnego z ustaleniami planu miejscowego oznaczałoby w istocie przeniesienie obecnego sporu dotyczącego tego, co jest, a co nie jest zgodne z planem miejscowym na etap wykonania decyzji.
Wskazana powyżej wadliwość reformatoryjnej części kontrolowanej decyzji Kolegium nie oznacza wadliwości samego uchylenia decyzji organu I instancji. Organ ten, odmawiając wydania nakazów, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zignorował wiążącą ocenę prawną przedstawioną we wspominanymi już wielokrotnie wyroku z 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1219/20. Tymczasem w wyroku tym w sposób wiążący przesądzono, że wykorzystanie przedmiotowej działki do parkowania samochodów nie znajduje oparcia w § 6 ust. 2 planu miejscowego o ile nie ma charakteru wewnętrznego dla zabudowy funkcji istniejącej danego (a więc podlegającego analizie) terenu, a nie dla terenów sąsiednich.
Sąd wykluczył przy tym, aby parkowanie wskazywanej poprzednio ilości samochodów było związane z potrzebą właściwego użytkowania przedmiotowej działki jako gruntu rolnego lub łąki (pastwiska). W świetle treści tego planu działka ta nie mogłaby być też wykorzystywana do parkowania samochodów dla rozwiązania problemów z parkowaniem na przyległych drogach gminnych i powiatowych - nawet jako sposób rozwiązania tego problemu. Z tego powodu nie można zgodzić się z zarzutami skargi zmierzającymi do wykazania zasadności przeciwnych tez.
Ponadto zdaniem Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Kolegium wbrew stanowisku organu I instancji nie ma znaczenia to, czy parkowanie na spornym terenie odbywa się codziennie, czy trwa co najmniej rok oraz o jakich porach się rozpoczyna, a o jakich kończy. Istotne jest jedynie to, czy parkowanie ma charakter powtarzalny oraz gdy już ma miejsce, to czy dotyczy przynajmniej kilku samochodów.
Nie ma także znaczenia to, czy parkowanie to odbywa się samowolnie, bez udziału skarżących czy też ma miejsce w związku z wskazówkami udzielanymi osobom poszukującym miejsca do zaparkowania w celu wizyty w gospodarstwie ogrodniczym prowadzonym przez skarżących.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji wobec przedstawionej powyżej wadliwości rozstrzygnięcia Kolegium, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł (po 17 od pełnomocnictwa udzielonego przez każdego ze skarżących), łącznie 1014 zł orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Prowadząc ponowne postępowanie organ na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związany będzie oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami.