Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr SKO.11/426/75/2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) - dalej: "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania K.L. (dalej: "strona" lub "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta B.(dalej: "organ" lub "organ I instancji") z dnia 31 maja 2022 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 r. organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz strony prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą L.K. L. – B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
W wyniku rozpatrzenia odwołań od tej decyzji Kolegium decyzją z dnia 15 marca 2021 r. nr SKO.II/426/178/9/2021 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W konsekwencji organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem zmian wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie w sprawie warunków zabudowy i decyzją z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powołując się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji analizując przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wskazał, że w art. ust. 1 pkt 3 wskazanego przepisu ustawodawca wprowadził regulację ograniczającą powstanie nowej zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ przywołał art. 2 pkt 13 u.p.z.p., z którego wynika, że poprzez uzbrojenie terenu należy rozumieć między innymi drogę. Miejski Zarząd Dróg w B. do którego o opinię zwrócił się organ, negatywnie zaopiniował obsługę planowanej inwestycji poprzez istniejący układ drogowy, ponieważ istniejące drogi nie są wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji i wskazał, że akceptowanym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji mieszkaniowej byłaby budowa odcinka drogi na przedłużeniu ul. [...] do ul. [...].
Budowa drogi powinna odbyć się na zasadach określonych w art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) – dalej: "u.d.p." (budowa drogi należy inwestora). Ponieważ strona nie zgodziła się na zmianę treści wniosku zgodnie z opinią i na zasadach zaproponowanych przez MZD organ I instancji wydał decyzję odmawiająca stronie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. W uzasadnieniu odwołania strona przedstawiła argumenty uzasadniające zgłoszone zarzuty.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie (opisane na wstępie) Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz wskazało przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do planowanej przez stronę inwestycji. Wskazało, że działka inwestycyjna o nr ew. nr [...] z żadnej strony nie przylega do dróg publicznych administrowanych przez MZD. MZD administruje ulicą [...] od włączenia do ul. [...] do końca działki nr [...], natomiast administracja MZD ulicą [...] kończy się wraz z działką nr [...] (kierunek obsługi komunikacyjnej od tej ulicy był również wskazany przez stronę we wniosku). Kolegium pozytywnie oceniło opinię MZD co do konieczności budowy połączenia drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...], aby nie doprowadzić do pogorszenia warunków ruchowych ul. [...] i ul. [...].
Kolegium podzieliło stanowisko MZD, że przedmiotowa inwestycja doprowadzi do dodatkowego obciążenia ruchem skrzyżowań ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...], co niekorzystnie wpłynie m.in. na bezpieczeństwo ruchu kołowego oraz pieszych, w tym dzieci zmierzających do znajdującej w tym obszarze szkoły podstawowej. W ocenie Kolegium MZD słusznie stwierdził, że inwestor zobowiązany będzie do opracowania kompletnej dokumentacji projektowej dla połączenia drogowego między ulicami [...] i [...] o długości ok. 210 m.b., które powinno posiadać parametry drogi klasy "D", zapewnić bezpieczny ruch pieszych, oświetlenie i kanalizację deszczową. Inwestor winien zdaniem MZD wykonać również odcinek ul. [...] o długości ok. 100 m.b., niezbędny do obsługi wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji:
- 1) rażące naruszenie przepisów procedury, a to:
- - przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące naruszeniem zasady praworządności przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym pominięcie faktu nieprzylegania działki skarżącego do pasa drogowego, skutkującym brakiem podstawy do dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., oraz poprzez, nawet gdyby z ostrożności procesowej przyjąć, że powyższe uzgodnienie było dokonane zgodnie z przepisami prawa, stronnicze i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w zakresie żądania zawarcia umowy przez Skarżącego na podstawie art. 61 ust. 5 u.p.z.p., podczas gdy skarżący wykazał, że teren planowanej inwestycji posiada (ma zagwarantowane) uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego także w zakresie dróg, oraz gdzie wykonanie drogi, zgodnie z żądaniem Miejskiego Zarządu Dróg z uwagi na warunki techniczne i obowiązujące przepisy prawa jest niemożliwe (przebiegałaby zbyt blisko istniejących zabudowań),
- - przepisu art. 8 k.p.a. poprzez stronnicze i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w zakresie żądania zawarcia umowy przez skarżącego na podstawie art. 61 ust. 5 u.p.z.p., podczas gdy skarżący wykazał, że teren planowanej inwestycji posiada (ma zagwarantowane) uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego także w zakresie dróg, oraz gdzie wykonanie drogi, zgodnie z żądaniem Miejskiego Zarządu Dróg z uwagi na warunki techniczne i obowiązujące przepisy prawa jest niemożliwe (przebiegałaby zbyt blisko istniejących zabudowań),
- - przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, wybiórczą i wadliwą ocenę materiału dowodowego, pominięcie oczywiście zasadnej argumentacji skarżącego i bezkrytyczne przyjęcie oczywiście nielogicznej i wadliwej argumentacji Miejskiego Zarządu Dróg w B., wydanej bez podstawy prawnej bowiem działka skarżącego nie przylega do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p.), oraz gdzie wykonanie drogi, zgodnie z żądaniem Miejskiego Zarządu Dróg z uwagi na warunki techniczne i obowiązujące przepisy prawa jest niemożliwe (przebiegałaby zbyt blisko istniejących zabudowań),
- - przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu, że działka skarżącego przylega do drogi publicznej podczas gdy działka ta skomunikowana jest z drogą publiczną poprzez inną działkę na podstawie służebności drogowej, nadto poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż teren planowanej inwestycji posiada (ma zagwarantowane) uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego także w zakresie dróg podczas gdy z ustaleń organu wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (strona 4 uzasadnienia decyzji), zatem spełnia także warunek w zakresie dróg określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., oraz pominięcie faktu, że wykonanie drogi, zgodnie z żądaniem Miejskiego Zarządu Dróg z uwagi na warunki techniczne i obowiązujące przepisy prawa jest niemożliwe (przebiegałaby zbyt blisko istniejących zabudowań), co miało wpływ na wynik postępowania;
- 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dyskryminację skarżącego przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez odmowę ustalenia tychże warunków z powód braku jego zgody na przyjęcie obowiązku ciążącego na organie administracji w zakresie budowy dróg i utrzymania bezpieczeństwa ruchu drogowego
- - art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego złą interpretację i złe zastosowanie przez przyjęcie, że w toku postępowania konieczne jest uzgodnienie skarżonej decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, podczas gdy organ I instancji stwierdził, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenie, że działka inwestora nie przylega do drogi publicznej,
- - przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., poprzez jego złą interpretację i niewłaściwe zastosowanie pomijają to, że przepis ten nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania, co spowodowało żądanie od skarżącego inwestora przeprowadzenia budowy odcinka ul. [...] w B.,
- - przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, pomimo wykazania przez skarżącego spełnienia wszystkich warunków określonych w. cyt. ustawą,
- - przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez jego złą interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący ma obowiązek wybudowania drogi publicznej zbędnej dla prawidłowego skomunikowania jego inwestycji i prowadzi do próby obciążenia skarżącego inwestora odpowiedzialnością za bezpieczeństwo na drogach publicznych, co miało wpływ na wynik postępowania.
W konsekwencji wniesionych zarzutów skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie na zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jego oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż wskazane w jej treści.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że na kopercie, w której znajdowała się zaskarżona decyzja organu I instancji kierowana do uczestnika postępowania A.F. (F.) znajduje się adnotacja poczty o śmierci adresata. Wskazany uczestnik postępowania był jedną z jego stron, których krąg zakreślił organ I instancji. Z informacji na kopercie wynika, że strona zmarła (adnotacja z dnia 7 czerwca 2022 r.). Podobnie na kopercie, w której znajdowało się zawiadomienia organu I instancji o wniesieniu odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji znajdowała się adnotacja poczty o śmierci strony.
W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nieżyjącej podobnie jak decyzja organu II instancji. Organy orzekające w sprawie pomimo adnotacji poczty o śmierci jednej ze stron nie podjęły żadnych działań w kierunku wyjaśnienia tego faktu i jego konsekwencji procesowych dla prowadzonego postępowania.
Dodatkowo, w związku z powzięciem przez Sąd informacji o tym, że strona postępowania i jednocześnie adresat korespondencji sądowej nie żyje, Sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w J. o przesłanie jego aktu zgonu. Z otrzymanego przez Sąd akt zgonu wynika, że strona postępowania zamieszkała pod właściwym adresem korespondencyjnym, na który kierowane były już pisma w trakcie postępowania przed organem I instancji, nie była mężczyzną o imieniu A., ale kobietą o imieniu A. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadą jest, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Powoduje to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do zmarłego nie można wszcząć i prowadzić postępowania ani kierować do niego wydawanych w sprawie rozstrzygnięć.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skierowanie decyzji do zmarłego powoduje, że ta decyzja jest obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ma przy tym znaczenia czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też nie posiadał takiej wiedzy. Organ powinien bowiem, na każdym etapie postępowania, mieć aktualną wiedzę o kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 626/14, LEX nr 1988141).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649).
Zatem obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony.
Z uwagi na niedające się usunąć wątpliwości Sądu co do udziału w postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawie prawidłowo określonej strony postępowania oraz ewentualnej jej śmierci, Sąd uznał, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak jest w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy jednoznacznych przesłanek do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć podjętych przez oba organy administracji. W konsekwencji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ I instancji ustali w sposób prawidłowy strony postępowania mając na uwadze stanowisko i ustalenia Sądu dotyczące śmierci jednej ze stron postępowania i wyda ponownie rozstrzygnięcie w sprawie.