Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") decyzją z 25 stycznia 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm., dalej "p.b."), nakazał J. O. i O. O. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. 1, położonej w miejscowości Z., gm. P..
W uzasadnieniu organ podał m. in., że wniesiono o sprawdzenie legalności wzniesienia budynku pod adresem jw. W trakcie przeprowadzonej przez PINB w dniu 25 września 2017 r. kontroli zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest w drugiej linii zabudowy działki o numerze ewid. 1 położonej w miejscowości Z.. Wymiary tego budynku na rzucie poziomym wynoszą 9,90m x 4,40m, a wysokość mierzona do okapu, ok. 2,15m. Konstrukcję nośną tego budynku stanowią słupki wykonane z profili stalowych, zamkniętych, jak też betonowe słupki ogrodzeniowe. Obudowa ścian zewnętrznych wykonana została z płyt ogrodzeniowych pełnych. Budynek ten przykryty jest dachem jednospadowym o drewnianej konstrukcji więźby dachowej ze spadkiem w kierunku działki inwestora. Pokrycie dachu stanowią płyty eternitowe. Przedmiotowy budynek ma rynny i rury spustowe odprowadzające wody deszczowe na teren własnej nieruchomości.
Budynek gospodarczy nie posiada od strony granicy nieruchomości o nr ewid. 2 własnej ściany, bowiem został dobudowany do istniejącego na sąsiedniej działce budynku gospodarczego. Z kolei z załączonej do protokołu mapki sytuacyjnej wynika, iż budynek jest posadowiony na działce nr 2 oraz nr 1 w miejscowości Z.. Ponieważ w trakcie kontroli właściciele nieruchomości nie okazali dokumentów dotyczących legalności budowy budynku gospodarczego PINB pismem z dnia 2 października 2017 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień i udostępnienie dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku gospodarczego oraz budynku garażowego w latach 1999-2000. W odpowiedzi na wniosek PINB Starosta [...] poinformował, że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w K. brak jest dokumentów świadczących o legalności budynku gospodarczego zrealizowanego na przełomie 1999-2000 wykonanego z płyt ogrodzeniowych zlokalizowanego w miejscowości Z. nr ewid. działki 1, gmina P..
Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. PINB zwrócił się do Urzędu Gminy w P. o udostępnienie informacji odnośnie obowiązujących dla działki o nr ewid. 1 w Z., przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z informacji udzielonej przez Urząd Gminy w P., zawartej w piśmie z dnia 27 czerwca 2018 r., wynika, że na wskazanym terenie brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r., teren sięgający na odległość ok. 60 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (Nr [...] - ul. [...]) - to teren ukształtowanej i kształtującej się zabudowy o przewadze zabudowy zagrodowej i mieszkaniowo-gospodarczej. W dniu 28 września 2018 r. w siedzibie PINB przesłuchano świadka T. K., która zeznała, że w 2005 r. do istniejącej części drewnianej obiektu został dobudowany budynek gospodarczy z płyt betonowych ogrodzeniowych.
Inwestorami budynku gospodarczego byli J. i O. O.. T. K. nie była w stanie określić daty powstania części drewnianej budynku. T. K. zeznała, że przedmiotowa działka została nabyta przez O. O. dwa lata po śmierci poprzedniej właścicielki działki – I. L., tj. około 1991-1992 rok.
Pismem z dnia 23 października 2018 r. O. O. wniósł sprzeciw do sporządzonego w dniu 28 września 2018 r. protokołu, podnosząc, iż zeznania świadka T. K. są fałszywe. O. O. oświadczył, że budynek mieszkalny, budynek gospodarczy wraz z działką otrzymał jako darowiznę od swojej matki T. O. w 2001 roku. O. O. oświadczył, że nie wykonywał żadnej rozbudowy budynku mieszkalnego, nie zmieniał konstrukcji dachu w 2004-2005 roku oraz nie dokonał rozbudowy budynku gospodarczego. Ponadto strona postępowania poinformowała, że I. L. zmarła w 1999 roku.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB uznał, że budynek gospodarczy zlokalizowany na działce o nr ewid. 1, położonej w miejscowości Z., gm. P. został wykonany w warunkach samowoli budowlanej i postanowieniem nr [...], znak: [...] w dniu 26 sierpnia 2019 r. nałożył na J. i O. O. - inwestorów budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1, położonej w miejscowości Z. przy ul. [...], gm. P. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu przeprowadzenia legalizacji ww. budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.
Na ww. postanowienie zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") wnieśli J. i O. O., podnosząc w nim m.in., że nie byli inwestorami ww. budynku.
Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. oraz 28 stycznia 2020 r. ŚWINB wezwał PINB do uzupełnienia akt sprawy, w zakresie dokumentacji w postaci załączników do pisma ze Starostwa Powiatowego w K. z dnia 23 października 2017 r., dotyczącej udostępnienia materiałów potwierdzających fakt legalności realizacji budynku gospodarczego, dokumentacji z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii na złożony wniosek wraz ze zdjęciami lotniczymi uzyskanych w ramach wniesionego wniosku o udostępnienie danych z dnia 18 stycznia 2019 r., oraz dokumentacji w postaci wyciągu z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym przedmiotową nieruchomość i nieruchomości graniczące z działką 1, w miejscowości Z. przy ul. [...], gm. P..
Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. PINB uzupełnił akta sprawy zgodnie z wezwaniem ŚWINB.
Postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ ŚWINB zmienił zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej w sprawie dotyczącej legalności oraz zgodności z przepisami prawa realizacji garażu konstrukcji stalowej, na działce o nr ewid. 1 w miejscowości Z. przy ul. [...], gm. P., i w tym zakresie wyznaczył termin wykonania ww. obowiązku do dnia na 1 czerwca 2020 r., a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. ŚWINB potwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym w jego ocenie PINB poprawnie zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego.
Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2020 r. O. O. wniósł o przedłużenie terminu przedłożenia przedmiotowej dokumentacji legalizacyjnej, powołując się na wydłużający się, ze względu na pandemię "koronawirusa", czas uzyskania niezbędnych dokumentów legalizacyjnych.
Postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC ŚWINB uwzględnił wniosek strony i zmienił własne postanowienie z dnia 5 marca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ w zakresie terminu wykonania wskazanego w ww. postanowieniu obowiązku, wyznaczając nowy termin wykonania zobowiązania do dnia 31 sierpnia 2020 r.
Pismem z 26 sierpnia 2020 r. O. O. zwrócił się z ponowną prośbą o zmianę terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.
Postanowieniem z 11 września 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC ŚWINB ponownie zmienił postanowienie z dnia 5 marca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ, i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2020 r.
Postanowieniem z 5 października 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC ŚWINB uchylił własne postanowienie z 11 września 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC. ŚWINB wyjaśnił, że wnioskiem z 26 sierpnia 2020 r. O. O. wprowadził organ odwoławczy w błąd, co do wciąż trwającego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego toczącego się przed Urzędem Gminy P., i związaną z tym niemożnością przedłożenia wymaganej dokumentacji legalizacyjnej, w związku z czym nie istnieją przesłanki przemawiające za przedłużeniem terminu wykonania przedmiotowego obowiązku przez zobowiązanych.
W dniu 30 listopada 2020 r. J. i O. O. zwrócili się z prośbą o wstrzymanie postępowania, do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczące rozgraniczenia działki nr 2 z działką nr 1 (sygn. akt [...]).
Postanowieniem nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. znak: [...] PINB odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności oraz zgodności prawa realizacji budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 1, położonej w miejscowości Z. przy ul. [...], gmina P..
Pismem z 28 grudnia 2020 r. PINB poinformował strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Pismem z 14 stycznia 2021 roku J. i O. O. ponownie wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia sprawy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Decyzją nr [...] z 25 stycznia 2021 r. znak: [...] PINB nakazał J. i O. O. rozebrać samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym 1, położonej w miejscowości Z., gmina P., z uwagi na nie dostarczenie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w postanowieniu ŚWINB z 5 marca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ, które zostało zmienione postanowieniem ŚWINB z 10 czerwca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC w zakresie terminu wykonania wskazanego w ww. postanowieniu obowiązku, gdzie nowym terminem wykonania zobowiązania był 31 sierpnia 2020 r.
Od tej decyzji odwołanie do ŚWINB złożyli J. i O. O. (dalej: "skarżący"). Skarżący wskazali, że przed Sądem Rejonowym w C. zapadł wyrok z dnia 26 listopada 2020 r. o sygn. akt [...], którym zatwierdzono przebieg granicy działek o numerze 1 i 2 położonych w Z. gminy P. według stanu użytkowania. W sprawie została wniesiona apelacja, w związku z czym postępowanie nie jest zakończone. Skarżący zwrócili się o wstrzymanie zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego.
Decyzją nr WINB-WOA.7721.92.2021.RL/PG z dnia 1 grudnia 2021 r. ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SWINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego powinien w pierwszym rzędzie ustalić czy realizacja tego obiektu (budynku) prowadzona byłe w ramach tzw. samowoli budowlanej czyli bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia. W następnej kolejności organ powinien dokonać ustaleń czy istnieje możliwość legalizacji takiej samowoli. W przypadku braku przeszkód prawnych np. wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien wydać postanowienie na podstawie art. 48 p.b. (działając w interesie inwestorów nielegalnie wybudowanego obiektu) nakazujące wykonanie dokumentacji legalizacyjnej w zakreślonym przez siebie terminie adekwatnym do okoliczności sprawy. Dokonując oceny prawidłowości decyzji organu I instancji ŚWINB uznał, że decyzja była wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które doprowadziło do zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy i zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W ocenie SWINB skarżący pomimo wyznaczenia im terminu przedstawienia dokumentacji do 31 sierpnia 2020 r. mogli ją złożyć do końca trwania postępowania odwoławczego czego nie uczynili. Sprawa rozgraniczeniowa tocząca się przed Sądem Rejonowym w C. o sygnaturze [...] została prawomocnie rozstrzygnięta przed Sądem Okręgowym w C. (sygn. akt [...]). Pismem z 17 sierpnia 2021 roku Sąd Okręgowy w C. poinformował ŚWINB, że akta w sprawie rozgraniczenia ww. działek zostały przekazane do Sądu Rejonowego w C., a więc sprawa została ostatecznie zakończona.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli przez pełnomocnika skarżący, zaskarżając ją w całości.
Zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie spełnili nałożonego na nich obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, podczas gdy przedłożenie dokumentacji przez Skarżących było zależne od toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, na której położony jest budynek gospodarczy.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania o legalizację samowoli budowlanej, podczas gdy nie zostało zakończone postępowanie rozgraniczeniowe;
- b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że budynek gospodarczy nie posiada od strony granicy nieruchomości o nr ewid. 90/1 własnej ściany i został dobudowany do istniejącego na sąsiedniej działce budynku gospodarczego, podczas gdy budynek gospodarczy posiada swoją własną konstrukcję nośną - niezależną od budynku sąsiedniego;
- c) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości.
Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli:
- - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
- - na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości;
- - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Organ, o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.) z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w toku całego postępowania wykazywali chęć skorzystania z przysługującego im uprawnienia legalizacji budowy budynku gospodarczego. Aby móc dokonać legalizacji budynku powinni byli przedłożyć wymagane przez PINB dokumenty legalizacyjne. Zwrócili uwagę, że równocześnie z trwającym postępowaniem o legalizację budynku gospodarczego prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym, które w sposób niewątpliwy miało wpływ na postępowanie legalizacyjne, a co za tym idzie na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych przez Skarżących. W szczególności dokumentem takim było oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości, na której wzniesiony został podlegający legalizacji budynek.
Przedmiotowy budynek gospodarczy jest położony na działce o nr ewid. nr 1, zaś postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło działek o nr ewid. 2 i 1 i od jego wyniku w ocenie skarżących zależało, jak będzie przebiegać linia rozgraniczająca obie nieruchomości, a także czy budynek będzie znajdował się tylko na działce będącej własnością skarżących, czy częściowo na ich działce a częściowo na działce nr 2. Zdaniem skarżących wskazane oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, a co za tym idzie złożenie go w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym, oczekującym dopiero na potwierdzenie (ustalenie przebiegu granic nieruchomości) obarczone było ryzykiem odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy.
Skarżący z uwagi na zobowiązanie ich przez PINB do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej próbowali pozyskać dokumentację, jednak z uwagi na pandemię koronawirusa, a także trwające postępowanie rozgraniczeniowe nie mogli tego dokonać w terminach ustalonych przez organ. Przyczyniło się to do składania przez Skarżących wniosków o zmianę terminu, a następnie o zawieszenie postępowania. W ocenie skarżących aktywnie uczestniczyli w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Pomimo takiej postawy PINB nie zawiesił postępowania o legalizację budynku na czas trwania postępowania rozgraniczeniowego, a nadto wydał decyzję w dniu 25.01.2021 r., wskazując, że Skarżący nie dopełnili obowiązku przedłożenia dokumentacji, w efekcie nakazując rozbiórkę budynku gospodarczego.
Ponadto skarżący zarzucili ŚWINB, że wydając niezaskarżalne postanowienie z 05.10.2020 r. uchylające postanowienie z 11.09.2020 r. zostali w pewien sposób pozbawieni możliwości zakwestionowania tego postanowienia. W ich ocenie nieracjonalnym jest wymaganie od skarżących zastosowania się do obowiązku z datą wsteczną tj. do przedłożenia dokumentów do dnia 31.08.2020 r. Skarżący uznali ponadto, że niezasadne jest twierdzenie ŚWINB, że w trakcie postępowania odwoławczego mogli przedłożyć dokumentację legalizacyjną. Po wydaniu decyzji z dnia 25.01.2021 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego przez PINB, nadal toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe. Ich zdaniem wymaganie, aby pomimo wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę skarżący jednocześnie wnosząc odwołanie przedłożyli dokumentację legalizacyjną jest nieprawidłowe. Pogląd przedstawiony przez ŚWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprowadza niejasność, w jaki sposób powinni postępować Skarżący pomimo wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku.
W ocenie skarżących oba organy nadzoru budowlanego uniemożliwiły skarżącym przedłożenie powyższych dokumentów a postępowanie prowadzone przez PINB powinno być zawieszone do prawomocnego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto skarżący podnieśli, że ŚWINB nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a wskutek tego wyprowadził błędne wnioski. Zwrócili uwagę, że organy obu instancji swoje ustalenia faktyczne oparły na przeprowadzonych oględzinach budynku gospodarczego. W ustaleniach wskazano, że budynek gospodarczy nie posiada od strony granicy nieruchomości o nr ewid. 2 własnej ściany, gdyż został dobudowany do istniejącego na sąsiedniej działce budynku gospodarczego. Takie ustalenia są nieprawidłowe, gdyż budynek gospodarczy posiada własną konstrukcję, na której jest oparty. Zdaniem skarżących powyższe wskazuje na nieprawidłowe wyjaśnienie kwestii związanych z przedmiotowym budynkiem i niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zasadą było i jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia budowlanego, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.).
Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 p.b. obowiązującego w chwili stwierdzenia przez PINB faktu samowoli budowlanej "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia."
Obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej nie ma charakteru bezwzględnego. Organ musi bowiem wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego (por. art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postępowania; por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1869/20 i podane tam orzecznictwo).
Organy orzekające w sprawie przeprowadziły wystarczająco dokładne postępowanie dowodowe, sięgając do wielu różnorodnych źródeł dowodowych. Ustaliły, jakie są parametry budynku tj. jego wymiary, konstrukcję i materiały z jakich został wykonany. Pomimo twierdzeń skarżących, że nie byli inwestorami budynku gospodarczego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego wykazało, że w rzeczywistości było inaczej. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania dowodowego PINB ustalił, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce 1 został wniesiony przez skarżących w warunkach samowoli budowlanej. Działając zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. PINB ustalił również, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązujące na terenie gminy P. regulacje związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie stoją na przeszkodzie w legalizacji wzniesionego niezgodnie z przepisami prawa budynku gospodarczego przez skarżących.
Konsekwencją takiego ustalenia było wydanie przez PINB na podstawie art. 48 ust.3 p.b. postanowienia nr [...], znak: [...] w dniu 26 sierpnia 2019 r., którym nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu przeprowadzenia legalizacji ww. budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Rezultatem złożonego przez skarżących zażalenia na postanowienie organu I instancji było wydanie przez ŚWINB postanowienia z dnia 5 marca 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ, którym ŚWINB zmienił zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej do dnia na 1 czerwca 2020 r., a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że ŚWINB działając na wniosek skarżących przesunął ostatecznie termin realizacji obowiązku dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej do dnia 30.08.2020 r. ponieważ postanowieniem z 5 października 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC ŚWINB uchylił własne postanowienie z 11 września 2020 r. znak: WINB-WOA.7722.213.2019.PZ/KC, którym przedłużył termin wykonania dokumentacji legalizacyjnej do dnia 30.11.2020 r. Pomimo, iż zakreślony termin na wykonanie dokumentacji legalizacyjnej budynku gospodarczego wyniósł łącznie prawie 12 miesięcy skarżący nie wykonali tej dokumentacji powołując się zarówno na pandemię COVID-19 jak i na toczące się przed Sądem Rejonowym w C. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek o nr. ewid.2 i 1, na których zgodnie z mapą geodezyjną zlokalizowany był samowolnie wzniesiony budynek gospodarczy.
Skarżący w skardze podnieśli, że nie mogli złożyć oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w ramach wymaganej przepisami dokumentacji legalizacyjnej, ponieważ toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe i obawiali się złożenia nieprawdziwego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd orzekający w sprawie zbadał również wpływ postępowania rozgraniczeniowego na postępowanie w sprawie legalizacji budynku gospodarczego prowadzone przez PINB. W ocenie Sądu gdyby okazało się, po prawomocnym rozstrzygnięciu przez sąd powszechny kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr. 2 i 1, że budynek gospodarczy rzeczywiście został wybudowany częściowo na działce sąsiedniej, jedynym możliwym rozwiązaniem byłaby rozbiórka samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego gdyż skarżący nie mogliby wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W sytuacji przeciwnej tj. gdyby budynek gospodarczy w całości znalazł się na działce o nr. ewid. 1 skarżący mogliby takie oświadczenie złożyć i wykonać dokumentację projektową do czasu zakończenia postępowania przed organem II instancji. W realiach rozpatrywanej sprawy doszło do realizacji scenariusza drugiego.
Z uwagi na ten fakt, zdaniem Sądu, ŚWINB prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że przedłożenie przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego brakujących dokumentów mogło doprowadzić do zmiany stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji orzeka bowiem w sposób merytoryczny i ma obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego, który nastąpił po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Skorzystanie przez inwestora z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, poprzez realizację obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia dalszych działań zgodnie z wymogami określonymi w art. 49 tej ustawy. Przedłożone przez inwestora dokumenty stanowią co do zasady podstawę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, co wiąże się z koniecznością spełnienia dodatkowych warunków w postaci ustalenia i uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej oraz weryfikacji przedłożonej dokumentacji projektowej.
Z uwagi na powyższe Sąd uważa zarzut skargi w tym zakresie jako chybiony. Zgodnie z jednolitym poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin z art. 48 ust. 3 p.b. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, także na etapie postępowania odwoławczego, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy. Kontynuowanie procesu legalizacji dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1893/14, a także wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. II OSK 104/21, wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2331/17).
Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja ŚWINB została wydana w dniu 1 grudnia 2021 r. a więc kilka miesięcy po prawomocnym rozstrzygnięciu przez sąd powszechny sprawy rozgraniczeniowej, w ramach której przebieg granicy pomiędzy działkami 2 i 1 został ustalony w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia nielegalnie wzniesiony budynek znajduje się na działce 1 należącej do skarżących. W ramach toczącego się postępowania odwoławczego strona miała możliwość powiadomienia ŚWINB zarówno o gotowości wykonania dokumentacji legalizacyjnej jak i wykonania tej dokumentacji. Dokumentacja legalizacyjna dotyczyła bowiem bardzo prostego konstrukcyjnie i gabarytowo budynku gospodarczego.
Skarżący jednak tego nie uczynili. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wyznaczony przez ŚWINB termin na wykonanie dokumentacji legalizacyjnej wyniósł rok od daty wydania postanowienia przez PINB, a uwzględniając datę wydania zaskarżonej decyzji przez ŚWINB (1 grudnia 2021 r.) strona miała na przygotowanie dokumentacji legalizacyjnej ponad 2 lata.
ŚWINB dał skarżącym możliwość legalizacji obiektu jednak skarżący nie skorzystali z tej możliwości w wyznaczonym terminie, a konieczne dokumenty nie zostały przedłożone.
Nie jest rzeczą organu i Sądu dochodzić, z jakiego powodu skarżący z możliwości legalizacji obiektu nie skorzystali. Z materiału dowodowego sprawy wynika bezspornie, że skarżący początkowo kwestionowali fakt wybudowania przez siebie budynku gospodarczego, następnie wnosili o wydłużenie terminu do przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej i o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postepowanie rozgraniczeniowe aby ostatecznie po jego prawomocnym zakończeniu nie złożyć tej dokumentacji w ramach postępowania toczącego się przed organem II instancji.
Sąd badając wnikliwie stan faktyczny sprawy zwrócił uwagę na fakt, że organ II instancji uwzględniał w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wpływ postępowania rozgraniczeniowego na jego wynik mimo, iż w sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania. W zaskarżonej decyzji ŚWINB podkreślił, że "Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, co oznacza, że inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami nieprzedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Zobowiązani wielokrotnie powoływali się na niemożliwość sporządzenia takiej dokumentacji, z uwagi na trwający proces cywilnoprawny w sprawie rozgraniczenia działek o numerze 1 i 2 położonych w Z. gmina P.. ŚWINB ustalił, że postępowanie o sygnaturze [...] prowadzone przed Sądem Rejonowym w C. jak i postępowanie o sygnaturze [...] prowadzone przed Sądem Okręgowym w C. zostało zakończone, w związku z czym zobowiązani mogli sporządzić i przedłożyć dokumentację legalizacyjną. Pismem z 17 sierpnia 2021 roku Sąd Okręgowy w C. poinformował ŚWINB, że akta w sprawie rozgraniczenia ww. działek zostały przekazane do Sądu Rejonowego w C., a więc sprawa została zakończona."
W ocenie Sądu, przedstawione wyżej stanowisko ŚWINB potwierdza fakt, że zaskarżona decyzja została wydana przez ŚWINB dopiero 1 grudnia 2021 r. tj. ponad 10 miesięcy od dnia wydania decyzji przez PINB tj. 25 stycznia 2021 r. Do dnia wydania przez ŚWINB zaskarżonej decyzji istniała możliwość wykonania i przedstawienia organowi II instancji dokumentacji legalizacyjnej. Przyczyną wydania przez ŚWINB zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB było więc nieprzedłożenie przez skarżących, stosownych i niezbędnych do legalizacji wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczego, dokumentów.
W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, 77 §1 k.p.a. Powołany przez skarżących zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegający na ustaleniu, że budynek gospodarczy nie posiada od strony granicy nieruchomości o nr ewid. 2 własnej ściany i został dobudowany do istniejącego na sąsiedniej działce budynku gospodarczego, podczas gdy budynek gospodarczy posiada swoją własną konstrukcję nośną (własną ścianę) dotyczy zdaniem Sądu nieistotnego faktu dotyczącego konstrukcji samowolnie wybudowanego budynku. Fakt ten nie wpływa w żaden sposób na obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.