Uzasadnienie
Na skutek interwencji H. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wszczął postępowanie w sprawie samowolnego postawienia dwóch kontenerów morskich na działkach nr 1 i 2, obręb P. w G. Właścicielem nieruchomości jest P. M. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których ustalono, iż na działce znajdują się dwa kontenery morskie o wymiarach w rzucie 2,4x 12m i wys. 2,6m, ustawione piętrowo. Kontenery ustawione są w odległości 3m od granicy z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...] w G. Inwestor nie uzyskał zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na ustawienie kontenerów. Ustalono, że w kontenerach w dniu [...]r składowane były w 80% części samochodowe, natomiast w pozostałym zakresie materiały budowlane.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla miasta G. nakazał inwestorowi tego obiektu. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przedmiotowe kontenery zostały postawione z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dn. [...]r., Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr [...] z dnia [...]r., poz. [...]) w zakresie określonym w § 23 pkt. 5 oraz z naruszeniem § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa, że "w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe, a w zależności od przeznaczenia, budynku - również pochylnie odpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu
W związku z tym nie zachodziły okoliczności do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Uregulowana wart. 48 Prawa budowlanego procedura legalizacyjna nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego.
Na skutek odwołania P. M. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygniecie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne, zapadłe w szczególności bez dostatecznego rozważenia kwestii zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
ŚWINB wskazał, że niezgodność przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest jednoznacznie przesądzona, w szczególności plan miejscowy dopuszcza dach płaski, wymaganą kolorystykę materiałów wykończeniowych można zapewnić przez przemalowanie, można też odpowiednio pokryć blachę, z której wykonano kontenery. Odnośnie funkcji obiektu i jego uciążliwości PINB dla miasta G. w ogóle nie zajął stanowiska, ani tej uciążliwości nie rozważał.
Organ odwoławczy stwierdził, że nadzór budowlany wszczynając postępowanie na podstawie art. 48, w każdym wypadku samowoli budowlanej ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki, czy jest możliwa legalizacja w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki jako najbardziej dotkliwa z sankcji przewidzianych w Prawie budowlanym powinien być bowiem stosowany w ostateczności. Podkreślił, że zgodnie z poglądami doktryny, jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta. (M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, (red.) Prawo budowlane. Komentarz, W-wa 2016 wyd. 2, s. 524).
W ocenie ŚWINB, aby rozwiać ewentualne wątpliwości co do zgodności lub niezgodności przedmiotowego obiektu z planem miejscowym, w postępowaniu ponownym organ I instancji winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., w którym zobowiąże Inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych celem legalizacji, w tym także zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypowiedź tego organu w tej materii, czy to w postaci wydania takiego zaświadczenia, czy to poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, będzie wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.
Organ powiatowy nie może też skutecznie powołać się na brak spełnienia wymogów § 66 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje jako warunek legalizacji m. in. to, iż obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie ŚWINB brak przeszkód technicznych, aby takie stałe schody dobudować.
Sprzeciw od tej decyzji złożyli B. K. i H. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili ŚWIN naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie uzasadniając tego poglądu podnieśli, że inwestor wybudował obiekt dwukondygnacyjny, usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. składający się z dwóch kontenerów morskich i stanowiący budynek gospodarczo-magazynowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na początku Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji".
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia".
W świetle zaś ust. 2 tego artykułu, "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie".
Przepisy powyższe wyraźnie wskazują sekwencję postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku samowoli budowlanej. Przede wszystkim winien podjąć wszystkie możliwe ustalenia, czy możliwa jest jej legalizacja. Dopiero jej wykluczenie (ze względów prawnych bądź działań inwestora).
Organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem możliwości legalizacji, ze względu na brak zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brakiem schodów prowadzących do drugiego kontenera. Ale, jak trafnie wykazał organ odwoławczy, PINB dla miasta G. nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności postanowionego obiektu z planem miejscowym. Przede wszystkim nie uzyskał stosowanego zaświadczenia od organu wykonawczego gminy. To wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentu braku schodów do drugiego kontenera – rację ma organ odwoławczy, iż możliwe jest ich wybudowanie. To umożliwi (jeśli pozwoli na to plan miejscowy) na legalizację samowoli budowlanej.
Zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez organ II odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
- - ---------------------- 2