Uzasadnienie
Rada Miasta L. (dalej: "organ"), w oparciu o art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm., dalej: "u.g.k."), podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia Spółce pod firmą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "A" sp. z o. o. w L. (dalej: "Spółka"), realizację zadania własnego w zakresie gospodarki nieruchomościami: zarządzanie i administrowanie obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej, w tym sportowo - rekreacyjnymi, na czas zadań własnych Gminy oznaczony, tj. od [...] r. do [...]r., w postaci zarządzania i prowadzenia budynku wraz z basenem krytej pływalni, przy ul. [...] w L. (§ 1 i 4).
Zadanie to, zdaniem organu, ma charakter usługi publicznej świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym i będzie realizowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty (§ 1 pkt 3 uchwały). Równocześnie, w § 2 uchwały organ wyraził zgodę na zawarcie umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych) przez Gminę L. i Spółkę, obejmującej zasady i warunki realizacji opisanego powyżej zadania.
Na opisaną uchwałę, Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 2 u.g.k. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, zarówno z tytułu uchwały, jak i z jej treści jednoznacznie wynika, że organ nie dokonał wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej w wymienionym powyżej zakresie, lecz powierzył wykonanie tego zadania innemu podmiotowi. W zaistniałej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy art. 3 ust. 1 i 2 u.g.k., a nie jak podano w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 u.g.k. Powierzenie tych zadań własnej spółce wymaga zawsze zmiany umowy lub statutu spółki (art. 157 § 1 pkt 2 i art. 1571 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.).
Kompetencja do tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 9 lit. h) u.s.g.). Natomiast powierzenie przez gminę własnej spółce z o. o. zadania komunalnego wymaga podjęcia uchwały w sprawie utworzenia nowej spółki, powołanej w celu wykonywania takiego zadania albo reorganizacji istniejącej spółki w zakresie przedmiotu jej działalności. Dodatkowo, taka uchwała powinna i może precyzować zasady, na jakich spółka komunalna będzie wykonywała konkretne zadania. W tym celu należało dokonać zmiany umowy już istniejącej Spółki poprzez rozszerzenie zakresu jej działalności. Na koniec organ nadzoru powołał się na konstytucyjną zasadę praworządności, z której wynika zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, aby wszystkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że Gmina L. jest jedynym wspólnikiem Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "A" sp. z o. o. w L. i posiada w niej 100% udziałów. Z tego powodu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.g.k. To organ postanowił o wyborze sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej poprzez zlecenie zadania na zewnątrz, czyli powierzenie Spółce i zawarcie z nią umowy o świadczenie usług publicznych (§ 2 uchwały). Z wypisu KRS-u Spółki wynika, że prowadzi ona działalność gospodarczą m. in. w zakresie wynajmu i zarzadzania nieruchomościami, zatem może zarządzać obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej, w tym sportowo- rekreacyjnymi. Nawet gdyby zapis taki nie widniał w KRS, to organ nadzoru nie jest posiada uprawnień do kontrolowania podmiotów w zakresie uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej.
Nadto, w skardze jako stronę postępowania wskazano Gminę L., podczas gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczy sporu pomiędzy organem nadzoru, a jednym z organów gminy i to ten podany organ reprezentuje gminę, w tym przypadku powinna to być Rada Miasta L. a nie Gmina L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego rodzaju. Zasadnym jest w tym celu sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Przyjdzie zauważyć, że każda rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia aktów prawa w ramach udzielonej jej delegacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący w określonych sprawach.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego ani też podmiotowego zaskarżanych uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miasta L., dokonała konkretyzacji zadań własnych z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest świadczenie usług powszechnie dostępnych, w postaci zarządzania i administrowania obiektami sportowo - rekreacyjnymi, znajdującymi się w na terenie Gminy L. (budynek wraz z krytym basenem pływalni). Uczyniła to w formie zaskarżonej uchwały na rzecz już istniejącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. pod nazwą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "A" (dalej w skrócie, jak dotychczas: "Spółka").
Nie ulega wątpliwości charakter tej uchwały, która reguluje sprawy majątkowe gminy przekraczające zakres zwykłego zarządu, albowiem jej przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Gminy L. oraz kwestia jej utrzymania wraz z obiektem i urządzeniami użyteczności publicznej oraz obiektem administracyjnym (por. art. 7 ust. 1 pkt 10 i 15 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.).
Definicja zadań użyteczności publicznej zawarta w art. 7 ust. 1 u.s.g. podaje, że są to zadania, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z zakresu zadań własnych. Obejmują one również zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Zadanie te znajdują uszczegółowienie i rozwinięcie w instrumentarium prawnym przewidzianym w przepisach u.g.k. pozwalającym jednostce samorządu terytorialnego na ich wykonywanie pozwalającym jednostce samorządu terytorialnego na ich wykonywanie (art. 1 w związku z art. 2 u.g.k.). Są to w szczególności dwie formy: samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego, taką jest w niniejszej sprawie Spółka.
Sama rada gminy decyduje o wyborze sposobu prowadzenia i formach gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 u.g.k.).
Niemniej jednak ustawodawca dopuścił powierzenie wykonywania tychże zadań również w drodze umowy osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) na zasadach ogólnych albo w trybie przepisów:
- 1) ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prawnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1834 oraz z 2018 r. poz. 1693);
- 2) ustawy dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 i 2215 oraz z 2019 r. poz. 53);
- 3) ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450, 650, 723 i 1365 oraz z 2019 r. poz. 37);
- 4) ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016 i 2435);
- 5) ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1920 oraz z 2018 r. poz. 1669 i 1693).
(art. 2 i art. 3 ust. 1 u.g.k.).
Z tego powodu należy dokonać rozróżnienia: albo działająca już spółka prawa handlowego ma wykonywać określone zadania własne gminy, to wtedy ich zakres zawiera się w podstawie prawnej jej działania, albo też ich powierzenie następuje w drodze umowy, ale wówczas następuje to na zasadach ogólnych albo w trybie przywołanych powyżej przepisów. Nawiązany w ten ostatni sposób stosunek prawny z osobą fizyczną, osobom prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będzie stosunkiem cywilnoprawnym, bowiem powstaje na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. jednostka samorządu terytorialnego, a taką jest każda gmina, w celu wykonywania powierzonych jej w drodze ustawy zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Z kolei art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa, którą w niniejszej sprawie są wspomniane przepisy u.g.k., zwłaszcza art. 2, art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.
Reasumując, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych (zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego - art. 9 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. i art. 2 u.g.k.) lub za pośrednictwem innych organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań - art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 u.g.k.), co odbywa się na zasadach ogólnych z wykorzystaniem umowy cywilnej.
Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest w pierwszym przypadku sam akt organu gminy powołujący do życia taką jednostkę i określający przedmiot jej działania w celu wykonywania zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która ją utworzyła (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt GSK 105/05; wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2445/05, CBOS). Wykonywanie tychże zadań przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną, nie wymaga zawarcia umowy (por. C. Banasiński, K.Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, WK 2017 r. uwaga 2 do art. 2). Brak jest zatem podstaw do cedowania kompetencji wynikającej z art. 9 u.s.g. na organ wykonawczy do zawierania umowy wykonawczej (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2283/13, z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2590/15, CBOS).
Przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 u.g.k. dotyczą niewątpliwie, dwóch różnych sytuacji, zasygnalizowanych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy wykonawczej. Jeśli natomiast przekazanie kompetencji nastąpi uchwałą rady gminy, to uchwała taka, jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego, który winien być podany do powszechnej wiadomości poprzez ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia: 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 662/15; 7 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1022/10; oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 890/15, CBOS).
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4) i nie została skierowana do publikacji. Tymczasem warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Ogłoszenie aktów prawa miejscowego odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U z 2019 r. poz. 1461). Jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała powinna być ogłoszona na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.
W tym miejscu należy szerzej odnieść się do zagadnienia i stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę z dnia 2 grudnia 2019 r. w zakresie prawidłowego oznaczenia organu, wobec którego organ nadzoru powinien złożyć skargę i oznaczenia jako strony postępowania sądowoadministracyjnego Rady Gminy w L., a nie Gminy L., która nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (k.12 akt sądowoadministracyjnych). Uprawnione staje się zatem pytanie, czemu mają służyć skomplikowane konstrukcje prawne mające uzasadnić zdolność procesową rady gminy, pomijające wyraźne ustawowe umocowanie wójta, burmistrza bądź prezydenta do reprezentacji gminy na zewnątrz, a więc także jej organów.
Za stanowiskiem, że gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje między innymi burmistrz przemawia regulacja zawarta w art. 31 u.s.g. Przepis art. 32 u.s.g. nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji burmistrza w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady.
Należy podzielić oparte na art. 31 u.s.g., stanowisko doktryny, w tym T. Wosia, zgodnie z którym, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko oni są uprawnieni do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1459/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W doktrynie za takim poglądem opowiada się wprost lub pośrednio (poprzez podkreślanie, że sądowej ochronie podlega samodzielność jednostek samorządu terytorialnego - konstytucyjnie zadekretowana w art. 165 ust.2 Konstytucji RP - a nie samodzielność ich organów) wielu autorów (wspomniany już T. Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzorczego - aspekty procesowe, Państwo i Prawo, 7/1993/s.45; R. Hauser, W. Sawczyn, Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 783 i n.; M. Stahl, w: Encyklopedia samorządu terytorialnego, część 1 Ustrój, red. M. Stahl, B. Jaworska-Dębska, Warszawa 2010; W. Kisiel, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2005, s.175-176, tenże, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.198; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006, s.322-323, 664-665; Aleksandra Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002; Joanna Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w: Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, Warszawa 2011, s.221; B. Adamiak, Konstrukcja sankcji nieważności uchwały jako gwarancja samodzielności wspólnoty, w: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, tamże, E. Bojanowski, Samodzielność wspólnot samorządowych wewnątrz systemu samorządu terytorialnego).
Za tym stanowiskiem przemawia także kolejny, powiązany z wcześniejszymi rozważaniami argument odnoszący się do statusu gminy jako odrębnego podmiotu władzy publicznej, posiadającego (o czym już była mowa) ustawowo przekazane zadania i kompetencje, wyposażonego w osobowość prawną i mienie (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Skoro, gmina jest podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to powinna być reprezentowana przez właściwe organy.
W myśl art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba prawna ma zdolność sądową i może występować przed sądem administracyjnym jako strona, a tym samym ma zdolność do dokonywania czynności w tym postępowaniu. Przepis art. 32 p.p.s.a. musi być interpretowany łącznie z art. 25 § 1 p.p.s.a. Osobowość prawna jest tylko jedna w całym obszarze prawa, trzeba ją rozważać w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem regulacji cywilnoprawnych.
W myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana prezydentowi (burmistrzowi, wójtowi) kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji.
Z tego powodu, zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. to właśnie burmistrz w przypadku niniejszej sprawy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał.
Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Ustawodawca przewidział, jako wymóg formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać burmistrz, m.in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym. Wykonanie uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru nie może polegać na innych czynnościach jak te, które są związane z tym zaskarżeniem - z wniesieniem skargi i dokonywaniem innych czynności procesowych - wynikających ze zdolności sądowej. Burmistrz jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w sądowych postępowaniach.
Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. Nie można wskazać przesłanek, które przemawiałyby za odmiennym sytuowaniem zdolności procesowej w odniesieniu do sytuacji, gdy zaskarżany jest akt nadzoru i gdy to wojewoda zaskarża uchwałę gminy, bo upłynął termin do stwierdzenia jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Te kompetencje mają charakter środka nadzoru. Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej a wywodzone w drodze zawiłej wykładni przypisywanie, w takiej sytuacji, zdolności procesowej innemu niż burmistrz organowi gminy, a więc radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady, na co w niniejszej sprawie wskazał organ w odpowiedzi na skargę.
Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych).
Na marginesie można wspomnieć, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną, którą zapewnia jej urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (wskazano na ten argument m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 294/08; wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 41/11; i z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1382/11, CBOS).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zróżnicowanie podmiotów, którym przysługuje zdolność procesowa w postępowaniu uruchamianym przez organ nadzoru, gdy skarga na uchwałę jest jednym ze środków tego nadzoru, nie znajduje prawnego uzasadnienia. Stąd też prawidłowo organ nadzoru oznaczył w skardze jako stronę postępowania sądowoadministracyjnego jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest Gmina L., reprezentowana przez Burmistrza L. Kolejnym argumentem przemawiającym za stanowiskiem, że to burmistrz ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie jego zadań i kompetencji rady gminy. W tym kontekście istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. zawarte w uchwale z dnia 10 maja 1994 r. o sygn. akt K 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż: "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził".
W doktrynie kwestie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenaszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organami gminy nie powinien być zatem naruszany m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego, niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 36). Stanowisku temu należy przypisać charakter zasady ogólnej. Tym nie mniej w praktyce dostrzegany jest niekiedy problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i organu wykonawczego lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego prezydenta, burmistrza, wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji.
Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji pomiędzy zdolnością sądową (art. 25 § 1 p.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1 p.p.s.a.) a przepisem art. 32 p.p.s.a., określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje jednak zakres jej zdolności procesowej.
W tym stanie rzeczy, podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy jej organami są rada - jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) - jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone oraz nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z przepisów u.s.g. wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest burmistrz (prezydent bądź wójt), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Wobec powyższego pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony.