Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 maja 2022 r. J.S. (dalej: strona, skarżący) złożył w Urzędzie Miasta S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem P.S. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., z którego wynika, że ojciec skarżącego jest całkowicie niezdolny do pracy i trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji.
Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego i rozpatrzeniu powyższego wniosku, Inspektor Referatu Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 1, art. 3, art. 17, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych a następnie stwierdził, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z ojcem, który jest osobą niepełnosprawną i ma sparaliżowaną lewą stronę ciała po przebytym udarze. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, chociaż ma problemy z równowagą.
Skarżący wykonuje zabiegi higieniczne przy ojcu, robi zakupy, wykupuje recepty, przygotowuje posiłki, kontaktuje się z lekarzami. Organ ustalił, że skarżący nie pracuje zawodowo od stycznia 2021 r., kiedy został dyscyplinarnie zwolniony z pracy. Organ dodał, iż skarżący został poinformowany o możliwości skorzystania z usług opiekuńczych oferowanych przez miejscowy Ośrodek.
Dalej organ wyjaśnił, że świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznaje się za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Z okoliczności sprawy wynika, że wiele czynności wykonywanych przez skarżącego związane jest prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem organu forma sprawowanej opieki nie wymaga całkowitej rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
Stąd wobec powyższego oraz zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy uznano, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucając zaskarżonej jej naruszenie przepisów prawa materialnego wniósł o uwzględnienie odwołania i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 zarzucił błędne zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 12 września 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2599/2022/13423 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu najpierw Kolegium przypomniało ustalenia organu pierwszej instancji, następnie przywołało treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie można odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż przyjmuje to przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie jednak od powyższego, Kolegium uznało, że decyzja odmawiająca stronie przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego zasługiwała na utrzymanie w mocy z innych przyczyn. Organ odwoławczy odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzając, iż wyraźnie od 2021 r. podkreśla się, iż system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskując o świadczenie musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a miedzy obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Pojęcie opieki, o którym mowa art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy utożsamiać ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swą niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakikolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej.
W ocenie Kolegium zakres opieki jakiej wymaga ojciec skarżącego nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że strona nie musi całodobowo wykonywać względem ojca zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą bowiem być realizowane w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności higienicznych, porządkowych, zakupów czy wcześniejszego przygotowywania posiłków) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszanie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą (winno być skarżącego) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowani lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniósł też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W motywach skargi rozwijając postawiony zarzut odwołał się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, iż sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie musi oznaczać opieki całodobowej.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych dodał, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i to przez 24 godziny na dobę, lecz musi to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała - w sensie rozciągłości w czasie. Chodzi przede wszystkim o zapewnienie zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, która z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Także wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności należy wskazać, ze na mocy art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, wobec wniosków stron o rozpoznanie sprawy w takim trybie..
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji m.in. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawy odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia, w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13), nie znajduje uzasadnienia.
Mimo bowiem, że wyrok ten uznający wskazany przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten wadliwie zastosowany w sprawie przez organ pierwszej instancji nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium utrzymując jednak decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznało za zasadną drugą wskazaną przez organ pierwszej instancji podstawę odmowy, a mianowicie przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącą wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
O ile bowiem bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad ojcem, o tyle w ocenie organów obu instancji zakres opieki, jakiej wymaga ojciec skarżącego nie wyklucza podjęcia przez Niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane tylko za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Przepis art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, Lex nr 3088207). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, Lex nr 3167810).
Ustawodawca wymaga więc, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a omawianej ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w tym przepisie opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, Lex nr 3047011). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia.
W ocenianej sprawie Kolegium stwierdziło, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Tak w ocenie organu pierwszej instancji jak i Kolegium zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojcem, nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem ojciec skarżącego nie wymaga stałej dyspozycyjności z jego strony.
Podnieść w tym miejscu należy jednak, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący sprawuje osobistą całodobową opiekę nad ojcem, który potrzebuje wsparcia w codziennych czynnościach. Zaznaczono, że ojciec skarżącego jest po udarze, ma problemy z równowagą, czasami się przewraca w mieszkaniu, potrzebuje więc pomocy od drugiej osoby m.in. aby się podnieść. Niezbędna jest więc mu pomoc syna, który nie może podjąć stałego zatrudnienia, aby być przy ojcu, gdy ten go potrzebuje. Z kolei w uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący został dyscyplinarnie zwolniony z pracy a zakres i forma sprawowanej opieki nie wymaga całkowitej rezygnacji z pracy zarobkowej. Do akt sprawy dołączone zostały liczne świadectwa pracy skarżącego, dokumentujące jego aktywność zawodową od 1992 r. do stycznia 2021r., kiedy ostatnia umowa o pracę rozwiązana została bez wypowiedzenia w trybie art. 30 § 1 pkt 3 -(tj. bez zachowania okresu wypowiedzenia) i na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Nie wyjaśniono i nie ustalono jednak w sposób bezsporny istnienia związku przyczynowo-skutkowego mającego wpływ na przyznanie czy odmowę wnioskowanego świadczenia.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że czynności wykonywane przez skarżącego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem nie zajmują większości dnia, a nadto związane są w dużym stopniu z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Jednak w wywiadzie środowiskowym zwrócono uwagę na fakt, iż ojciec skarżącego ma problemy z równowagą po przebytym udarze, ma sparaliżowaną lewą stronę ciała i wymaga pomocy innej osoby. Ustalono także, że, po śmierci babci skarżącego, nie ma innych osób mogących sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż z siostrą skarżący nie utrzymuje kontaktu. Z uwagi na fakt, iż poruszając się po mieszkaniu skarżący traci równowagę i może upaść, potrzeba drugiej osoby jest niezbędna.
Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że skarżący pomaga ojcu w czynnościach higienicznych, w ubieraniu się, kupuje i podaje leki, zapewnia dojazd na wizyty lekarskie, a także wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj. przygotowuje i podaje posiłki, dokonuje zakupów oraz sprząta. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zatem, że sprawuje on codzienną opiekę nad ojcem, co do którego orzeczono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dołączono oświadczenia skarżącego opisujące na czym polega jego opieka nad ojcem, wskazano wykonywane czynności opiekuńczych i higienicznych, a wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia.
Wprawdzie w toku postępowania zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych, ale zainteresowanie nie byli chętni do skorzystania z tej formy pomocy. Nie wyjaśniono przy czym dlaczego i czy ta forma pomocy byłaby wystarczająca.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, wskazuje, że organy obu instancji niedokładnie oceniły stan faktyczny przedmiotowej sprawy.
W świetle powyższych stwierdzeń, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem w sposób bezsporny i jednoznaczny sprawy, nie zawierając wszystkich niezbędnych informacji w protokole z przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 22 czerwca 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego. Braku tego nie dostrzegł organ odwoławczy.
Wskazać należy, że stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie.
Wyrażona w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów.
Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie doprowadziły do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz dokonały niepełnej i wadliwej oceny materiału dowodowego już zgromadzonego w sprawie, wydając w konsekwencji przedwcześnie decyzje, naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, i lit.c, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).