Uzasadnienie
W dniu 14 lutego 2014 r. M. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wyjaśnienie treści pisma tego organu nr [...] z dnia [...] r., skierowanego do Biura Geodety Miasta w R., w zakresie informującym o stanie technicznym pozostałości budowli na działce nr 1 po zaistniałym pożarze, który został uznany za budynek istniejący. Wyjaśnił, że przedmiotowe informacje są nieodzowne do przeprowadzenia czynności administracyjnych związanych z niniejszą nieruchomością.
Następnie na wezwanie organu kolejnym pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. M. K. poinformował PINB w R., że jego pismo z dnia 14 lutego 2014 r. zostało wniesione w trybie działu VIII Kpa - Skargi i wnioski. Pisma te zostały przekazane przez PINB do rozpatrzenia [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu, który następnie pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. przekazał je do rozpatrzenia organowi I instancji jako skargę z art. 234 kpa.
Z kolei pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego, położonego na nieruchomości o nr geod. 1 przy ul. [...] w R., stanowiącego własność M. K., informując jednocześnie o przeprowadzeniu w dniu 13 maja 2014 r. oględzin nieruchomości.
W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili oględziny z udziałem pełnomocnika M. K., z której to czynności sporządzono protokół. W toku oględzin ustalono m. in., że na nieruchomości znajduje się obiekt budowlany, posiadający fundamenty, ściany oraz dach - w części segmentu, oznaczonego nr 2, natomiast w części, stanowiącej segment nr 1 - dach jest zawalony do wewnątrz. Otwory okienne i drzwiowe w ścianach zewnętrznych są zamurowane - z wyjątkiem jednego otworu drzwiowego, zabezpieczonego przed wejściem do wnętrza budynku poprzez drzwi stalowe. Wg oświadczenia pełnomocnika właściciela J. K., media w postaci przyłączy: elektrycznego, wodnego, kanalizacyjnego i teletechnicznego, są odłączone. Obiekt budowlany nie jest użytkowany. Teren nieruchomości jest ogrodzony ze wszystkich stron. Na ogrodzeniu od strony północnej wywieszono 2 tabliczki, informujące o zakazie wstępu. Brak tablic informujących o zakazie użytkowania i złym stanie technicznym. Nadto, J. K. zobowiązał się dostarczyć do PINB opinie dotyczące skutków i rozmiaru pożaru na stan techniczny budynku.
W dniu 15 maja 2014 r. do PINB w R. wpłynęło pismo pełnomocnika, przekazujące w załączeniu opinię techniczną, sporządzoną w dniu [...] r. przez K. S. z odpisem zaświadczenia i stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Następnie pismem z dnia 5 września 2014 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego materiału w terminie 7 dni, zaś decyzją z dnia [...] r. nr 2 organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] r. w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego na działce nr 1.
W uzasadnieniu organ omówił wyniki oględzin z dnia [...]r. oraz wnioski końcowe opinii technicznej K. S. i przytoczył treść art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), stwierdzając że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest użytkowany oraz został w należyty sposób zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Poinformował też, że jego właściciel może wystąpić do Prezydenta Miasta R. o pozwolenie na rozbiórkę obiektu. Zdaniem organu, w świetle zebranych dowodów bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, co uzasadnia jego umorzenie.
W odwołaniu od decyzji M. K. domagał się jej zmiany w części dotyczącej wszczęcia postępowania z urzędu - na wszczęcie na jego wniosek z dnia 4 kwietnia 2014 r., a także wniósł o uznanie budynku jako obiektu budowlanego, który w świetle definicji Prawa budowlanego stracił cechy budynku, uznanie obiektu budowlanego jako byłym budynkiem mieszkalnym, uznanie pisma [...] z dnia [...] r. jako dokumentu urzędowego, wydanego niezgodnie z przepisami prawa i powiadomienia o tym fakcie Biura Geodety Miasta R. a także rozpatrzenia skargi z dnia 14 lutego 2014 r. na działania PINB.
Odwołujący się zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 77, 78, 80 i 105 kpa – poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i zróżnicowanie go w sposób niezgodny z przepisami prawa i logiką życiową oraz umorzenie postępowania z naruszeniem jego interesu oraz interesu społecznego. Wskazał też na naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 pkt 4 i art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie trybu rozszerzającego, niezgodnie z duchem ustawy. Jego zdaniem, wbrew stanowisku PINB, niezgodne ze stanem faktycznym jest podanie w uzasadnieniu decyzji, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu, gdyż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jego pismem – wnioskiem z dnia 14 lutego 2014 r. Odwołujący się zarzucił, że PINB powinien określić też w decyzji funkcję budynku oraz fakt utraty po pożarze cech definicji budynku.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu instytucji umorzenia postępowania z art. 105 § 1 kpa oraz przytoczeniu treści art. 66 i art. 67 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził co prawda, że organ powiatowy z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie rozważył wykluczenia przesłanek do zastosowania tych przepisów, jednak uznał, że zebrano w niniejszej sprawie wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na konwalidowanie tego uchybienia. Zdaniem organu odwoławczego, protokół oględzin z dnia 13 maja 2014 r. spełnia bowiem wymogi z § 4 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2042), zaś przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było niezbędne.
Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że obiekt powinien spełniać wymagania podstawowe dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji (art. 5 ust. 1 pkt a Prawa budowlanego), co potwierdza protokół oględzin, wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 67 Prawa budowlanego, stanowiłoby zaś nadmierną ingerencję w prawo własności. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał na niezrozumienie istoty przedmiotowego postępowania administracyjnego, którego celem było zbadanie przesłanek z art. 66 względnie art. 67 Prawa budowlanego, nie zaś ustalenie, czy obiekt w obecnym stanie jest budynkiem, czy też budowlą. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie tej kwestii winno nastąpić w innym postępowaniu, w którym kwestia ta byłaby istotna. Brak też trybu, umożliwiającego weryfikację stanowiska PINB, zawartego w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r. Gdyby było to zaświadczenie w rozumieniu art. 217 kpa, to jego wartość dowodowa mogłaby być kwestionowana w trybie art. 76 § 3 kpa. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, w aktach brak jest wniosku o wszczęciu postępowania, zaś postępowania przed organami nadzoru budowlanego są prowadzone z urzędu.
Stąd też odwołania nie uwzględniona.
W skardze do sądu administracyjnego M. K. zarzucił naruszenie:
- – art. 7, 8, 12, 35, 36, 77, 78, 80, 84, 105 i 107 kpa – poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i brak należytego uzasadnienia decyzji oraz naruszenie interesu skarżącego i społecznego, a także niepowołanie biegłego w zakresie funkcji obiektu,
- – art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 pkt 4 i art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – poprzez niewłaściwe zastosowanie i zastosowanie trybu rozszerzającego.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji organu odwoławczego poprzez:
- – uznanie budynku jako obiektu budowlanego, który w świetle definicji Prawa budowlanego stracił cechy budynku,
- – uznanie obiektu budowlanego jako byłym budynkiem mieszkalnym, który utracił cechy techniczne budynku,
- – uznanie pisma [...] z dnia [...] r. jako dokumentu urzędowego, wydanego niezgodnie z przepisami i powiadomienie o tym fakcie Biura Geodety Miasta R.
- – nakazanie [...]WINB rozpatrzenia skargi z dnia 14 lutego 2014 r. na działania PINB w R. Skarżący ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślił że PINB winien naprawić błąd, zawarty w piśmie skierowanym do Geodety Miejskiego poprzez prowadzenie postępowania, którego rezultatem powinna być decyzja określająca, czy budynek utracił cechy definicji budynku wg Prawa budowlanego oraz jaką funkcję budynek ten pełnił, zaś postępowanie wszczęto na wniosek z dnia 14 lutego 2014 r. i z dnia 4 kwietnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru budowlanego zapadły w postępowaniu, wszczętym z urzędu w dniu [...] r., a dotyczącym stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego, stanowiącego własność skarżącego. Postępowanie to musiało być zakończone przez wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zgodnie z art. 104 kpa – poprzez wydanie decyzji co do istoty, bądź kończącej sprawę w danej instancji w inny sposób, czyli umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa. Zadania organów nadzoru budowlanego reguluje przepis art. 84 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, zaś przepis art. 83 ust. 1 tej ustawy, wymienia kompetencje tych organów.
Z kolei z mocy art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc m. in. zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji. O ile właściciel lub zarządca nie wykonują obowiązków z art. 61 ustawy, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest wdrożenie postępowania celem usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym – poprzez wydanie decyzji, wymienionych w art. 66 i nast. Zakres nałożonych na właściciela obowiązków jest uzależniony od okoliczności faktycznych sprawy, zaś w razie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organy mogą nałożyć na właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w trybie art. 81c. Regulacja ta przesądza też, że koszty ocen i ekspertyz ponosi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nadzoru budowlanego władny był zatem do żądania od strony oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, a w przypadku jej nie dostarczenia – do zlecenia oceny lub jej uzupełnienia na koszt skarżącego (art. 81c ust. 4). Regulacja ta wyłącza tryb powoływania biegłego z art. 84 kpa.
Skoro zaś skarżący przedłożył ocenę stanu technicznego obiektu i organy obu instancji uznały ją za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wydania decyzji z art. 66 i nast. Prawa budowlanego, co było przedmiotem niniejszego postępowania, brak podstaw do ferowania zarzutu nienależytego zebrania materiału dowodowego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany i należycie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. W świetle opinii technicznej K. S., odbudowa budynku nie ma uzasadnienia technicznego ze względów na bezpieczeństwo konstrukcji i jego ekonomię.
Zatem wobec treści oceny technicznej, w rachubę wchodzić mogło nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki z mocy art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak organy obydwu instancji uznały, że wydanie nakazów w trybie art. 66 i art. 67 ust. 1 ustawy, jest zbędne, skoro obiekt nie stwarza zagrożenia dla osób postronnych, pozostawiając właścicielowi wybór co do dalszego bytu prawnego obiektu. Umorzenie postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 105 § 1 kpa, zakończyło zatem sprawę, wszczętą z urzędu w dniu [...] r. Rozstrzygnięcie sprawy w takiej formie nie narusza ani interesu społecznego, ani zwłaszcza interesu skarżącego, skoro organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie władne były nakazać skarżącemu rozbiórkę obiektu w ustawowym terminie i uporządkowanie terenu.
Zarzuty skargi sprowadzają się zaś w istocie do nierozpoznania jego żądań, zawartych w pismach z dnia 14 lutego 2014 r. i z dnia 4 kwietnia 2014 r., w których domagał się zajęcia stanowiska co do charakteru prawnego przedmiotowego obiektu, który jego zdaniem utracił cechy budynku na użytek innych postępowań, związanych z nieruchomością. Podnoszone zarzuty i argumentacja nie mają jednak żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Przepisy art. 66 i 67 Prawa budowlanego, dotyczące stanu technicznego, posługują się pojęciem "obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, a więc szerszym niż definicja "budynku", zawarta w pkt 2 tego przepisu. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania, wszczętego w dniu [...] r., nie rozstrzyga zatem oceny charakteru spornego obiektu. O ile zaś zdaniem skarżącego, jego pisma z dnia 14 lutego i 4 kwietnia 2014 r. zainicjowały odrębne postępowanie, które nie zostało zakończone zgodnie z jego żądaniami, kwestia ta może być rozstrzygnięta wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym w drodze skargi na bezczynność organu – po uprzednim wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia.
Niniejsze postępowanie nie było też prowadzone w trybie art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego, które to przepisy dotyczą trybu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym zaniechania jego użytkowania oraz skutków samowoli (niedopełnienia obowiązku zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczno-budowlanej).
Stąd też w ramach niniejszego postępowania brak było podstaw do prowadzenia dowodów na okoliczność funkcji i charakteru spornego obiektu budowlanego, zgodnie z żądaniem skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zaś w pełni wymogi z art. 107 § 3 kpa, gdy idzie o wydane rozstrzygnięcia, mocą którego umorzono postępowanie, wdrożone przez organ I instancji z urzędu w dniu [...] r., a więc sprawę stanu technicznego obiektu. W szczególności, organ odwoławczy zacytował w całości treść art. 66 i art. 67 Prawa budowlanego i prawidłowo wskazał na przesłanki ich zastosowania, jak również omówił instytucję umorzenia postępowania z art. 105 § 1 kpa.
Skarżący nie neguje też prawidłowości ustaleń faktycznych organów obydwu instancji, że przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany i został należycie zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Od jego uznania i woli zależy zaś, kiedy wystąpi do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie zezwolenia na jego rozbiórkę, bądź też odbudowę.
W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, a to art. 66, 67, 71 i 71a ustawy – Prawo budowlane oraz uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
sw