Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r. numer SKO.PSŚ/41.5/2408/2023/17572 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 21 lipca 2023 r. numer [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 21 lipca 2023 r. Prezydent uznał świadczenie wychowawcze wypłacone A.T. (dalej "Skarżący") w okresie od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. na córkę za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze (punkt pierwszy sentencji decyzji). Prezydent zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 4500,00 zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty (punkt drugi sentencji decyzji).
W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na art. 2 pkt 11, art. 10, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 810; dalej: "u.p.p.w.d.") w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2021 r, w związku z art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981; dalej "ustawa zmieniająca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a.".).
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Skarżącemu przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na córkę na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., o czym został poinformowany pismem Prezydenta. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. [...] Wydział [...] z [...] r. o sygn. akt [...], który Organ pierwszej instancji uzyskał 27 maja 2021 r., miejscem pobytu córki Skarżącego jest każdorazowe miejsce pobytu matki. W związku z tym świadczenie wychowawcze za okres od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. nie należy się i jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż wypłacono go mimo, iż dziecko było pod opieką prawną matki.
W części drugiej złożonego 7 lica 2019 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego Skarżący zobowiązał się niezwłocznie powiadomić o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń wychowawczych, czego nie uczynił z chwilą otrzymania ww. wyroku rozwodowego.
Zatem zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do świadczenia wychowawczego, Skarżący zaś pobrał świadczenie mając świadomość braku prawa do jego pobrania, gdyż zapoznał się z warunkami uprawniającymi do świadczeń.
W odwołaniu od decyzji Skarżący podważył prawidłowość decyzji Prezydenta. Wskazał, że żadna z kwot świadczenia wychowawczego podanych w decyzji nie wpłynęła na jego rachunek bankowy, wskazany we wniosku o wypłatę świadczenia. Skarżący wyjaśnił, że 26 sierpnia 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej "OPS") wpłynęło jego oświadczenie, w którym upoważnił on swoją żonę do złożenia oświadczenia o zmianie rachunku bankowego do wypłaty świadczenia, czyli do przekazywania środków z tytułu świadczenia na córkę bezpośrednio na rachunek bankowy żony.
Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta uznając odwołanie Skarżącego za bezzasadne. W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że w przypadku Skarżącego zachodzi przesłanka świadczeń nienależnie pobranych z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., albowiem świadczenie wychowawcze wypłacono pomimo braku prawa do niego.
Kluczowym w sprawie jest wyrok Sądu Okręgowego w K. z [...] r., zgodnie z którym opieka prawna nad córką Skarżącego jest sprawowana przez matkę. Natomiast jednym z warunków pobierania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie rodzica (wnioskującego o świadczenie lub pobierającego świadczenie wychowawcze) z dzieckiem.
Podnoszony przez Skarżącego argument, że świadczenie zostało wypłacone na rachunek bankowy żony Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie przy ocenie przesłanki nienależnego pobrania świadczenia wychowawczego w stosunku do Skarżącego.
W skardze wniesionej od decyzji Kolegium Skarżący wskazał, że żądanie zwrotu wypłaconego świadczenia wychowawczego jest bezpodstawne, gdyż świadczenie to zostało prawidłowo wypłacone na konto matki dziecka. W chwili rozwodu do OPS zostały złożone wszystkie dokumenty, które zostały sprawdzone i przyjęte przez pracownika OPS. Jednym z dokumentów było oświadczenie Skarżącego dotyczące przekazywania świadczenia na rachunek bankowy matki dziecka. Świadczenie od momentu złożenia tych dokumentów było wypłacane co miesiąc na konto matki dziecka.
Ponadto Skarżący wyjaśnił, że miejsce zamieszkania i przebywania jego córki oraz matki dziecka w okresie od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. było takie samo jak Skarżącego, co zgodnie z pismem z 11 września 2023 r. jest podstawą do pobierania świadczenia zarówno przez wnioskującego, jak i pobierającego świadczenie wychowawcze.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy zmieniającej sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, przyznane odpowiednio przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast lub starostów są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zgodnie zatem z art. 4 u.p.p.w.d. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej) celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (ust. 2 pkt 1). Stosownie do art. 22 u.p.p.w.d. w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
W myśl zaś art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5a lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji tych wątpliwości. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 25 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m. in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6).
Z przywołanych regulacji wynika, że przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest przy tym rozumiane jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna), który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i faktycznie ponosi koszty utrzymania dziecka. Podkreślić trzeba, że aby matka lub ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organy skupiły się wyłącznie na treści orzeczenia sądu powszechnego i jedynie w oparciu o to rozstrzygnięcie weryfikowały brak wystąpienia po stronie Skarżącego w spornym okresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego, o których stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. Jak wyjaśnił Skarżący w okresie od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. - pomimo wyroku rozwodowego - zamieszkiwał on wraz z córką i byłą żoną pod dotychczasowym adresem, tj. wskazanym we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Organy uznały, że Skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego nie ustalając czy w spornym okresie córka Skarżącego przestała razem z nim zamieszkać i pozostawać na jego utrzymaniu w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.
Przede wszystkim jednak z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika czy środki z tytułu świadczenia wychowawczego zostały Skarżącemu w ogóle wypłacone. Skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że złożył oświadczenie, w którym upoważnił swoją żonę do wskazania rachunku bankowego, na który mają być przekazywane środki z tytułu świadczenia. W konsekwencji - jak podkreślał Skarżący - świadczenie było wypłacane co miesiąc na konto matki dziecka, która podobnie jak skarżący mieściła się w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia wychowawczego, jednakże nie ubiegała się o jego przyznanie za sporny okres. Kwestia na czyje konto w rzeczywistości wpływały środki z tytułu świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącemu nie została wyjaśniona, choć miała kluczowe znaczenie dla oceny, czy w sprawie w ogóle doszło do pobrania świadczeń w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., skoro Skarżący tych świadczeń nie otrzymywał.
W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Organy obu instancji dopuściły się także naruszenia prawa materialnego, tj. dokonały błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Pominęły bowiem całkowicie cel przepisów u.p.p.w.d. jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie regulacji tej nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów nie dających się pogodzić z ratio legis ustawy. Chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje osobie uprawnionej to w istocie świadczenie to służy dziecku. Przy ustaleniu, że rodzic dziecka, któremu świadczenie wychowawcze przyznano, faktycznie w tym okresie nie posiadał prawa do tego świadczenia, ale świadczenie zostało przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, to brak jest podstaw do żądania zwrotu takiego świadczenia.
W konsekwencji okoliczność na co świadczenie wypłacone zostało przeznaczone (wykorzystane) ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2021 r, II SA/Łd 668/20; WSA w Gliwicach z 7 lipca 2021 r., II SA/Gl 47/21 oraz z 15 lipca 2021 r., II SA/Gl 572/21; WSA w Krakowie z 18 października 2021 r., III SA/Kr 772/21; wyrok WSA w Olsztynie z 23 września 2021 r., II SA/Ol 648/21 – opubl. w CBOSA). Wobec tego organy uznając, że sposób wydatkowania pobranego świadczenia nie ma w sprawie żadnego znaczenia dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. w zakresie rozumienia pojęcia świadczenia nienależnie pobranego.
Ponownie orzekając organ powinien mieć na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną. Organ w pierwszej kolejności ustali czy w okresie od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. Skarżący w ogóle pobrał świadczenie wychowawcze na córkę. W przypadku ustalenia, że Skarżący pobrał świadczenie wychowawcze na córkę za ww. okres organ ustali czy córka zamieszkiwała ze Skarżącym i pozostawała na jego utrzymaniu. Następnie organ ustali czy środki przyznane i wypłacone tytułem świadczenia wychowawczego zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń. Jeżeli pobrane przez Skarżącego świadczenia wychowawcze zostałyby spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb córki, to oznaczałoby to, iż świadczenia te nie mogą być zakwalifikowane jako pobrane nienależnie. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ winien należycie, tj. z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).