Uzasadnienie
D. P. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z podpisanym przez siebie w dniu 7 lipca 2020 r. wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ubezwłasnowolnioną całkowicie i niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe siostrą – J. P. (ur.[...].), co potwierdza orzeczenie z dnia [...] (por. pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 21 sierpnia 2020 r., nr ewidencyjny [...], akta administracyjne karta bez numeru). Oświadczył również, że jest jedyną osobą, która może się nią zająć, bowiem ich matka z uwagi na stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować nad nią opieki i na potwierdzenie tej okoliczności dołączył dokumentację medyczną.
Nadto, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sygn. akt [...] obowiązki opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry powierzono skarżącemu oraz jego żonie – W. P. Prezydent Miasta M. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie i po jego rozpatrzeniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., nr SKO.PSŻ/41.5/2777/2020/16275/KCz, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie decyzja SKO stała się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 327/21 uchylił decyzję SKO z dnia 15 stycznia 2021 r. i decyzję organu I instancji z dnia 9 listopada 2020 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowoadministracyjnego, a także przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązał do dokonania ustaleń, czy z obiektywnych względów m.in. z uwagi na wiek i stan zdrowia matka niepełnosprawnej siostry skarżącego nie może sprawować nad nią opieki.
Organ I instancji decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie i po jego rozpatrzeniu, SKO decyzją kasacyjną z dnia 21 stycznia 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/4117/2021/19009/AK, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 24 listopada 2021 r., oraz nakazało udzielić odpowiedzi na następujące pytania (k. 88-93 akt administracyjnych):
- - czy ze względu na stan zdrowia matka niepełnosprawnej siostry skarżącego nie może sprawować nad nią opieki;
- - jaki jest rodzaj i częstotliwość wykonywanych przez skarżącego czynności w zakresie sprawowanej przez niego osobiście opieki nad niepełnosprawną siostrą;
- - czy opieka skarżącego uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy;
- - czy niepełnosprawna siostra skarżącego nadal uczęszcza na zajęcia do Ośrodka "[...] ", a jeżeli tak, to w jakich godzinach;
- - w jakim zakresie ustanowiony przez Sąd Rejonowy w M. opiekun prawny siostry skarżącego sprawuje nad nią opiekę, oraz czy nie może jej sprawować w szerszym zakresie.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr [...] działając na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że matka siostry skarżącego mimo wieku i stanu zdrowia nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko o umiarkowanym, zatem w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.s.r.
Dodatkowo, siostra skarżącego nadal w godzinach 8-13 uczęszcza na zajęcia do Ośrodka "[...] ", gdzie ma zapewnioną pełną opiekę, zatem niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje bez związku z opieką.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie i po jego rozpatrzeniu, SKO decyzją kasacyjną z dnia 26 maja 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1380/2022/6920/KC, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2022 r., oraz nakazało wyjaśnić (k. 130-133 akt administracyjnych):
- - czy z obiektywnych względów z uwagi na wiek i stan zdrowia matka niepełnosprawnej siostry skarżącego nie może sprawować nad nią opieki;
- - czy rodzaj i ilość wykonywanych przez skarżącego czynności w zakresie sprawowanej przez niego osobiście opieki nad niepełnosprawną siostrą uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Organ I instancji decyzją z dnia 11 października 2022 r., nr[...], odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką wykonywaną nad niepełnosprawną siostrą, która przez 5 dni w tygodniu przebywa w Ośrodku, zapewniającym jej pełną opiekę w godzinach 8-13, bowiem jej zakres nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalił również, że drugi opiekun prawny siostry skarżącego, czyli jego żona, również sprawuje opiekę nad jego siostrą. Sam skarżący ostatni raz był zatrudniony 20 lat temu i nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Obecnie reprezentuje siostrę w czynnościach prawnych, opłaca rachunki, sprząta, robi zakupy, pomaga w zabiegach higienicznych i zapewnia transport.
Natomiast matka siostry skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest wstanie zajmować się córką (por. zaświadczenie lekarskie z dnia 22 czerwca 2022 r.), dlatego w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 4 u.s.r.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie prawa, zwłaszcza art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz zaniechanie jego wykładni systemowej i celowościowej, która daje mu podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec siostry, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, jako opiekuna prawnego siostry. Powołując się na przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i "bezpośrednie" przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3233/2022/17725, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 11 października 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nakreśliło dotychczasowy przebieg postępowania i zacytowało zastosowane w sprawie przepisy u.ś.r. Uznało, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej siostry, w związku z tym należy on do kręgu osób uprawnionych określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak nie spełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nią opieki, bowiem ostatni raz był zatrudniony 20 lat temu, stąd też brak jest bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej a koniecznością podjęcia całodobowej opieki nad niepełnosprawną siostrą. Zdaniem SKO, wykonywane przez niego poszczególne czynności i zakres sprawowanej opieki nie są na tyle angażujące, aby nie mógł podjąć chociażby częściowego zatrudnienia w dogodnej dobowo porze.
Dodatkowo, siostra skarżącego nadal w stałych godzinach 8-13 przebywa w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczym, co jest argumentem przemawiającym za brakiem bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Skarżący dzieli również opiekę ze swoją żoną (prawną opiekunką), która w znacznej mierze uczestniczy w codziennej pielęgnacji jego siostry, zatem niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje bez związku z tą opieką, która nie koliduje z jego aktywnością zawodową, nie spełnia zatem warunku wynikającego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył skargę, w której powtórzył podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, jak również rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli stała się decyzja SKO z dnia 5 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
SKO odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że zakres opieki jakiej wymaga siostra skarżącego, nie uniemożliwia podjęcia przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej, a w konsekwencji nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania nad nią opieki.
Nie ulega wątpliwości, że przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Analizując wskazaną przesłankę niezbędne jest odwołanie się do treści art. 3 pkt 22 u.ś.r., który zawiera definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Pojęcie to określone jest szeroko jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak zatrudnienia musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czyli stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub z niego rezygnacji (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z dnia 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20). Innymi słowy niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity i to z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11).
Kolejną przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie osobistej opieki przez osobę wnioskującą o przyznanie tego świadczenia.
Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru tej opieki. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie zapewnić sobie sama. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., I OSK 371/20). Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości i długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, a jej zakres musi być wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stwierdzenie konieczności pomocy lub opieki osobie niepełnosprawnej nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej tego rodzaju opiekę. Konieczne jest ustalenie, czy osoba ta faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Z analizy zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżący ostatni raz był zatrudniony 20 lat temu i wówczas nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, która przez 5 dni w tygodniu przebywa w ośrodku, zapewniającym pełną opiekę w godzinach od 8 do 13.
Pomoc skarżącego, zgodnie z jego oświadczeniem, obejmuje reprezentację siostry w czynnościach prawnych, czyli inaczej załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, sprzątanie, robienie zakupów, pomaganie w zabiegach higienicznych i zapewnianie transportu. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo.
Nie wykonuje takich czynności opiekuńczych, które wymagają jego codziennego i stałego zaangażowania oraz na tyle wypełniają mu czas, że nie jest w stanie podjąć innej zawodowej aktywności, co więcej mogą być podjęte w dogodnym czasie. Stanowią jedynie konsekwencję prowadzenia każdego gospodarstwa domowego, które można zaplanować i zrealizować poza czasem pracy.
Nie są też czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Dodatkowo, drugi opiekun prawny siostry skarżącego, czyli jego żona również sprawuje opiekę (wykonuje czynności pielęgnacyjne).
Codzienna egzystencja siostry skarżącego nie jest zatem uzależniona od jego stałej obecności i pomocy.
W tej sytuacji, zakres wykonywanej przez skarżącego opieki nie jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby na część etatu, bądź też wymaga całkowitej rezygnacji z innej pracy zarobkowej.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zakres deklarowanych i wykonywanych przez skarżącego czynności związanych ze sprawowaną nad siostrą opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej. Rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad siostrą, który przemawiałby za przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane wyłącznie z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne, jak też samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 września 2021 r., II SA/Lu 420/21).
Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., jak też nie narusza przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).