Uzasadnienie
Prezydent Miasta R., decyzją z dnia 24 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. art. 4 ust. 2, art.10, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm. – dalej u.p.p.), po rozpoznaniu wniosku odmówił K. B. (dalej: strona, skarżąca) świadczenia wychowawczego na dzieci K. S. i M. S. W uzasadnieniu podano m. in., że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...] zarządzono umieszczenie małoletnich u K. i Z. B., natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., [...], ograniczona została władza rodzicielska W. K. i P. S. nad ich dziećmi jw., poprzez powierzenie pieczy K. i Z. B. Strona oświadczyła, że nie jest opiekunem prawnym dzieci, ich rodziną zastępczą, ani nie występowała do sądu opiekuńczego o przysposobienie. W ocenie organu skarżąca mimo, iż sprawuje opiekę nad dziećmi, nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 2 u.p.p.
W odwołaniu wniesionym przez stronę podniesiono, że decyzja organu I instancji narusza przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust.
- 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art.
- 27) w związku z tym, że ogranicza dostęp do świadczenia wychowawczego na podstawie u.p.p. dla osób sprawujących pieczę bieżącą nad dzieckiem, na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego, godząc w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową. Zdaniem strony osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 29 października 2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3216/2021/14914/RN, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego. W art. 2 pkt 10 u.p.p. wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Skarżąca nie jest matką, opiekunem prawnym, ani opiekunem faktycznym (w rozumieniu u.p.p.) dzieci jw. (jest ich ciocią), dlatego też nie może zostać jej przyznane prawo do świadczenia wychowawczego.1
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie:
- - art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz
- - art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, w związku z tym, że organy wydając orzeczenia w sprawie pominęły te przepisy, podczas gdy u.p.p. jest sprzeczna z ww. regulacjami, w zakresie w jakim pozbawia uprawnienia do świadczenia wychowawczego dzieci i ich faktycznych opiekunów, pod których pieczą dzieci te przebywają, na podstawie orzeczeń sądów powszechnych, działających w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca sprawuje pieczę nad małoletnimi, a więc w istocie opiekę faktyczną ma mocy jurysdykcji władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez niezwisły sąd, która to władza sądownicza małoletnie dzieci pod jej pieczę powierzyła. To na niej w znacznej mierze spoczywa koszt utrzymania małoletnich dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
W myśl art. 4 ust. 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do niego. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują.
W niniejszej sprawie władza rodzicielska na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego została ograniczona. Jednocześnie powierzono pieczę na małoletnimi m. in. skarżącej. Sytuacja ta nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.).
Jak wynika z materiału dowodowego sprawy skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, ale faktycznie opiekuje się dziećmi. Powierzono jej pieczę bieżącą i z tego powodu, co nie jest kwestionowane, faktycznie opiekuje się małoletnimi.
Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 u.p.p.). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania. przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy te w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19 Sąd ten dodał, że sam fakt, iż ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.
W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji wskazano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Konstytucja nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy.
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Zatem, niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka jest wynikające z art. 2 pkt 10 u.p.p. zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jednak pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Zawężenie to narusza nakaz równego, jednakowego traktowania adresatów charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Nie znajduje ono uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z celami ustawy i funkcjami świadczenia wychowawczego (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 września 2022 r., II SA/Go 269/22).
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.