Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] Starosta M., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę Przedsiębiorstwu [...]Spółka Jawna w M. dla rozbudowy budynku hotelowo- konferencyjnego [...] oraz budowę SPA przy ulicy [...] w M. na działkach Nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...].
Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. H. B. złożyła odwołanie od wymienionej powyżej decyzji. Wyjaśniła, że kilkukrotne składanie i wycofywanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i rozbudowę przez firmę [...] spowodowało zamieszanie i bałagan, wskutek czego nie została jej doręczona decyzja Starosty M., którą otrzymała dopiero w związku z toczącą się sprawą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, po wcześniejszej jej prośbie o wydanie odpisu wymienionej decyzji (pismo z dnia 24 sierpnia 2010 r.). Decyzja ta została jej doręczona w dniu 23 października 2010 r. i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem skorzystała z przysługującego jej prawa, składając niniejsze odwołanie. W odwołaniu podniosła, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowanego obiekt budowlany należy projektować i budować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Z załączonej przez inwestora dokumentacji wynika, że podłoże terenu inwestycji jest niejednorodne i ma charakter uwarstwiony. Podłoże to nie nadaje się na posadowienie na nim budynku użyteczności publicznej z przeznaczeniem na SPA, a w szczególności na szeroko rozumianą hydroterapię. Powstaje uzasadniona wątpliwość, czy pale posadowione na grząskim terenie "przeniosą ciężar takiego kolosa, jakim jest budynek SPA". Dodała, że do sprawy nie została dołączona opinia ekspertów dotycząca budynku mieszkalnego przy ulicy [...], tj. w budynku w sąsiedztwie którego mają być prowadzone przedmiotowe prace budowlane. Nie ma zatem pełnej jasności, jak budowa ta będzie oddziaływać na budynki sąsiednie. Wskazała także, że nie wiadomo do końca czy sprawdzono wszystkie parametry techniczne zawarte w projekcie budowlanym, w aspekcie ich dostosowania do przeznaczenia budynku i wymagań zawartych w obowiązujących przepisach.
Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, iż w dniu 19 listopada 2010 r. wpłynęło doń przekazane przez Starostę M. odwołanie zainteresowanej od decyzji Starosty z dnia [...] r. Zainteresowana podniosła w nim, iż przedmiotowej decyzji nie otrzymała niezwłocznie po jej wydaniu, a dopiero w dniu 23 października 2010 r., w wyniku wcześniej złożonej prośby o przekazanie jej odpisu tej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że dostarczenie w takim czasie i w takiej formie decyzji faktycznie wydanej pół roku wcześniej, nie rodzi skutków prawnych o jakich mowa w przepisie art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynym prawidłowym doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. było "doręczenie" dokonane bezpośrednio po wydaniu tej decyzji. Wprawdzie decyzja ta nie została w sensie fizycznym doręczona bezpośrednio do rąk odwołującej się, ale doręczona została zgodnie z procedurą określoną w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, po dwukrotnym awizowaniu.
Zatem termin do wniesienia odwołania należy liczyć od daty doręczenia decyzji w tym trybie, tj. od dnia 28 kwietnia 2010 r. Doręczenie decyzji dokonane w dniu 23 października 2010 r. nie upoważnia do złożenia odwołania.
W tych okolicznościach organ stwierdził, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego termin do jego wniesienia.
Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. H. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...]. Uzasadniając ją stwierdziła, że zasadniczym celem procedury administracyjnej jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, co zobowiązuje organ administracji do pojęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie tej zasady może spowodować wadliwość postępowania administracyjnego. Podniosła, ze zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wyczerpujący sposób. Organ odwoławczy nie ustalił kiedy decyzja Starosty M. z dnia [...] r. została do Niej wysłana oraz czy i kiedy była awizowana. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ ten przyjął, iż termin do złożenia odwołania należy liczyć od dnia 28 kwietnia 2010 r. Dodatkowo podniosła, że w uzasadnieniu decyzji Nr [...], którą odręczono jej w dniu 23 października 2010 r., wskazano, iż przysługuje jej odwołanie do Wojewody [...] w terminie czternastu dni od dnia doręczenia i nie ma w niej wzmianki jakoby została ona wcześniej uznana za doręczoną. Dlatego też złożyła niniejsze odwołanie, gdyż błędne pouczenie nie może skutkować przeciwko stronie.
W dalszej części odwołania podniosła argumenty merytoryczne, wskazując, że pojawiły się nowe okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Nie uwzględniono bowiem ekspertyzy budynku przy ulicy [...], wykonanej przez specjalistów z Politechniki [...]. Złożyła także zastrzeżenia do kserokopii opinii przekazanej przez inwestora. Reasumując przedstawiła stanowisko potwierdzające fakt, iż wydając kwestionowaną decyzję organ pierwszej instancji nie przeprowadził wymaganego postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, czym naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 czy art. 80). Tych wad postępowania nie może konwalidować postępowanie odwoławcze. Wskazując na braki w przeprowadzonym postępowaniu, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. stwierdziła, iż mogą one być usunięte tylko w ponownym postępowaniu, stąd też żądanie uchylenia postanowienia Wojewody i decyzji Starosty M. jest w pełni uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż decyzja Starosty M. została w drodze odwołania zaskarżona przez innych uczestników postępowania, a wobec utrzymania w mocy tej decyzji przez Wojewodę [...], z kolei ta decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez H. i P. G. Skarga ta został przekazana do Sądu w dniu 1 lipca 1010 r. Dopiero wówczas pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r., skierowanym do organu pierwszej instancji, skarżąca wystosowała prośbę o przesłanie jej odpisu decyzji Nr [...], wskazując przy tym, iż jej ona niezbędna w celu zajęcia stanowiska w sprawie sądowej. Organ przesyłając tę decyzję w piśmie przewodnim nawiązał do jej pisma wymienionego powyżej. Z dodatkowych wyjaśnień organu wynika, że przesłana została kopia decyzji, zaś jej oryginał pozostał w aktach sprawy.
Rozpatrując złożone odwołanie, po analizie dostępnych akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo zaadresowana przesyłka skierowana do skarżącej została włączona do akt administracyjnych, kiedy po dwukrotnym, bezskutecznym jej awizowaniu została zwrócona do nadawcy. Organ uznał w tych okolicznościach doręczenie decyzji w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Reasumując organ stwierdził, iż powtórne doręczenie decyzji, na skutek prośby strony o "odpis decyzji", wobec wcześniejszego skutecznego doręczenia decyzji, nie rodzi skutków prawych.
Ustosunkowując się do przesłanej odpowiedzi na skargę skarżąca w całej rozciągłości ją poparła. Potwierdziła, że wobec otrzymania z Sądu odpowiedzi na skargę H. i P. G., zwróciła się do organu o doręczenie jej odpisu decyzji Starosty M. Wówczas otrzymała wymienioną decyzję przez posłańca i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem złożyła, w terminie czternastu dni od jej doręczenia (23 października 2010 r.), odwołanie. Dodała, że gdyby istotnie oryginał decyzji pozostał w aktach sprawy, to Starostwo nie dysponowałoby egzemplarzem do doręczenia (w jej ocenie w oryginale, a nie kopii) żądanej decyzji. Nie podzielając argumentacji organów stwierdziła, iż w tych okolicznościach jej skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę, wyjaśniając, że przy doręczeniu jej decyzji zostało zawarte w niej pouczenie o możliwości złożenia odwołania i z tej możliwości skorzystała. W piśmie przewodnim do tego doręczenia (z dnia 14 października 2010 r.) także nie zawarto pouczenia względnie informacji, iż jest to powtórne doręczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Nadto trzeba dodać, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod względem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 wymienionej powyżej ustawy rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]., w którym stwierdzono, uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r.
Wskazać trzeba, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego, jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność tego środka, następstwem czego jest ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Termin ten może być przywrócony w trybie i na zasadach określonych w stosownych przepisach (art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jest to jednak zagadnienie odrębne i nie było przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Następuje to bowiem w odrębnym postępowaniu, o przywróceniu (lub odmowie przywrócenia terminu) orzeka organ administracji w odrębnym postanowieniu, na które służy skarga do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze wskazaną powyżej regulację należy uznać, że każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie.
W kontrolowanej sprawie z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowa decyzja Starosty M. z dnia [...] r. została doręczona stronie – H. B., w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do jego treści, w razie niemożności doręczenia pisma procesowego adresatowi osobiście lub innej wskazanej w przepisie osobie (czyli w sposób określony w art. 42 i art. 43 Kodeksu) pismo takie przechowuje poczta przez okres czternastu dni w swojej placówce (gdy pismo doręcza poczta) lub składa się na okres czternastu dni we właściwym urzędzie gminy (miasta) w przypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (§ 1) i równocześnie zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dniu, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata bądź w innym widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w wymienionym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). W przypadku zadośćuczynienia wszystkim powyższym wymogom z mocy prawa przyjmuje się domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu pozostawienia przesyłki w urzędzie pocztowym lub w urzędzie gminy – czyli czternastu dniu określonym w § 1. Doręczenie przewidziane w powyższym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze, stwarzające domniemanie doręczenia.
Analiza akt administracyjnych, a zwłaszcza dołączonej do nich koperty wraz z przesyłką adresowaną do H. B., pozwala stwierdzić, że przesyłkę wraz z decyzją Starosty M. pierwszy raz awizowano w dniu 13 kwietnia 2010 r. Powtórne awizo miało miejsce w dniu 20 kwietnia 2010 r. Powiadomiono o tym fakcie adresatkę, pozostawiając zawiadomienie w drzwiach mieszkania o możliwości odbioru przesyłki w Urzędzie Pocztowym w Ł. Zatem w świetle przytoczonej powyżej regulacji art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie zastępcze nastąpiło w dniu 28 kwietnia 2010 r., co w konsekwencji skutkuje tym, że termin do złożenia odwołania upływał w dniu 12 maja 2010 r. W związku z powyższym, wobec nie złożenie odwołania w wymienionym powyżej okresie, decyzja organu pierwszej instancji stała się decyzją ostateczną.
Późniejsze doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, dokonane wskutek pisma skarżącej z dnia 24 sierpnia 2010 r., w którym zwraca się ona do tego organu o przesłanie odpisu decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r., pomimo, iż decyzja ta została jej już doręczona zastępczo, nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania.
Argument skarżącej, że decyzja jej doręczona zawierała pouczenie o przysługującym jej prawie odwołania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia, dotyczy pierwszego doręczenia – doręczenia zastępczego. Zauważyć trzeba, że strona zwróciła się do organu o przesłanie jej odpisu decyzji, czyli organ przesłał jej ponownie decyzję wydaną w dniu [...] r.
Reasumując, skoro odwołanie H. B. wniesione zostało po terminie i nie zawierało wniosku o przywrócenie tego terminu, zasadnie organ odwoławczy orzekł jak w sentencji kwestionowanego postanowienia, gdyż prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez przywrócenie terminu do jego wniesienia, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 16 § 1 Kodeksu – orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną)
Sąd w niniejszej sprawie nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącej. Sąd jest bowiem na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), związany granicami skargi, które w niniejszej sprawie wytycza ostateczne postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie wymienionego powyżej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.