Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty K. Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ze zmianą sposobu użytkowania oraz zatwierdzenia projektu budowlanego.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 5 października 2016r. Starosta K., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 3 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej: pr. bud.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – I. i W.L. (dalej: Inwestorzy) - pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz wiaty na budynki garażowe na działce o nr ewid. [...] w miejscowości R., gm. P. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne pozostaje zgodne z przepisami pr. bud. oraz z decyzją Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy.
Od ww. decyzji odwołanie złożył P.K., wnosząc o uchylenie jej w całości i o odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiotowym zakresie. W jego ocenie, organ nie dokonał dostatecznej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, czym bezpośrednio naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja ta jest sprzeczna z art. 4 pr. bud. w związku z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (D. U. z 2015r. poz. 469 z późn. zm., dalej: pr. wod.), bowiem zgodnie z jego treścią właściciel gruntu nie może dokonywać jakichkolwiek działań, które prowadząc do zmiany stanu wody na gruncie, powodują szkodę na gruncie sąsiednim. Wybudowanie przez Inwestorów wiaty na działce o nr ewid. [...], w granicy z działką o nr ewid. [...] i połączenie jej z budynkiem gospodarczym (stodołą) skarżącego, spowodowało odcięcie od naturalnego kierunku odpływu wód opadowych. Ze względu na tę przeszkodę, woda nie może spływać na niżej położone tereny, zbiera się na jego działce, powodując niszczenie uprawy. Stwarza także ryzyko zamoknięcia i zniszczenia zboża oraz słomy przechowywanych w budynku gospodarczym.
Wojewoda [...] ww. decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty K.. Podkreślił w uzasadnieniu, iż projektowana przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz wiaty na budynki garażowe jest w całości zgodna z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiada ona przepisom prawa wodnego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jak wynika z projektu budowlanego, istniejące budynki na działce Inwestorów, tj. gospodarczy oraz wiata, zrealizowane zostały w latach 90-tych ubiegłego wieku. Są obiektami parterowymi, nie podpiwniczonymi, bez poddasza użytkowego, wykonanymi w tradycyjnej technologii. Projektowana zmiana sposobu użytkowania oraz przebudowa związana będzie wyłącznie z realizacją bram garażowych, bez jakichkolwiek robót o charakterze konstrukcyjnym. Roboty wykończeniowe polegać mają na wykonaniu posadzki, tynków wewnętrznych i zewnętrznych, instalacji odgromowej oraz rozbudowie istniejącej instalacji elektrycznej. Wody opadowe z dachu zostaną odprowadzone za pomocą rynien i rur wpustowych na teren działki (teren nieznacznie wznosi się w kierunku południowo- wschodnim). W ekspertyzie technicznej, sporządzonej zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz. U. z 2015r. poz. 1422), uprawniony projektant stwierdził, że: "Stan techniczny budynku ocenia się jako dobry. Planowana zmiana sposobu użytkowania może być przeprowadzona. Stany graniczne w elementach budynku oraz podłożu gruntowym nie zostaną przekroczone. Stateczność budynku będzie zachowana. Planowana inwestycja nie wpłynie na bezpieczeństwo budynków sąsiednich nie obniży ich przydatności do użytkowania."
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Wojewoda stwierdza, że realizacja projektowanej przebudowy i zmiana sposobu użytkowania budynku.gospodarczego oraz wiaty na budynki garażowe, bez zmiany ich parametrów, nie spowoduje zagrożenia dla właściciela działki sąsiedniej w postaci spływu na jego nieruchomość większej, niż uprzednio, ilości wód opadowych. W jego ocenie, problem ewentualnego naruszania stosunków wodnych na gruncie powinien zostać rozwiązany w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez wójta na podstawie art. 29 pr. wod.
W skardze z 18 stycznia 2016 r. P. K. podnosi zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.
Uchybień prawa procesowe upatruje w naruszeniu:
1/ art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 2/ naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne i zbyt ogólne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Uchybienia materialnoprawne polegają na naruszeniu art 4 pr. bud. w zw. z art 29 pr. wod. poprzez przyjęcie, iż zamierzenie budowlane inwestorów jest zgodne z przepisami, podczas gdy wydana decyzja w sposób jednoznaczny narusza przepisy prawa budowlanego oraz prawa wodnego.
Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazuje, przede wszystkim, na niewłaściwe i sprzeczne z prawem usytuowanie budynku wiaty na działce Inwestorów, ze względu na połączenie jej z jego budynkiem gospodarczym, czego konsekwencją jest szkodliwe naruszenie stosunków wodnych na działce o nr [...]. Stan taki jest sprzeczny z art. 4 pr. bud. w zw. z art. 29 pr. wod., który zakazuje podejmowania działań powodujących szkodę na gruncie sąsiednim.
Skarżący zwraca uwagę na błędne ustalenia dotyczące daty powstania budynków na działce Inwestorów. Organ odwoławczy przyjmuje, że wybudowano je w latach 90-tych, podczas gdy stało się to ok 2010 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zakres projektowanych robót w żaden sposób nie wpływa na możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej.
Na rozprawie przeprowadzonej 10 maja 2017 r. skarżący stwierdził, że wyraził zgodę na lokalizację wiaty w granicy działki, zastrzegając jednak konieczność zachowania przerwy między tym obiektem, a jego budynkiem gospodarczym w wymiarze ok. 2 m. Wbrew temu, wiata została wybudowana w ten sposób, że przylega do jego budynku i przerwy tej nie ma. Ponadto, jego zdaniem, budynek wiaty powstał bez wymaganego prawem pozwolenia, a Inwestorzy próbują zalegalizować wykonane roboty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przedmiotem postępowania, a co za tym idzie i przedmiotem zaskarżonej decyzji była sprawa "przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz wiaty na budynki garażowe". Organy orzekające w sprawie uznały, na co wskazują przez nie podstawy prawne decyzji, że chodzi o przebudowę i rozstrzygały na podstawie art. 34 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 36 pr. bud. W ocenie Sądu, przedmiotem sprawy była zmiana sposobu użytkowania budynków (z gospodarczych na garażowe), natomiast przebudowa, w kontekście głównego zamierzenia Inwestorów, miała charakter wtórny. Potwierdzeniem tego jest treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 maja 2016 r. wydanej dla "zmiany sposobu użytkowania" (decyzja w projekcie budowlanym dołączonym do akt sprawy administracyjnej). Wobec czego postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 71 ust. 6 pkt. 1 pr. bud.
Jak stanowi ten przepis, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlega reglamentacji przewidzianej w prawie budowlanym i może nastąpić tylko i wyłącznie po spełnieniu warunków tam określonych. Co prawda, przepisy prawa budowlanego nie przewidują wprost, że zmiana taka może dotyczyć obiektu budowlanego wybudowanego legalnie, w szczególności zgodnie z pozwoleniem budowlanym bądź zgłoszeniem, jednakowoż systemowa wykładnia obowiązujących regulacji prawnych prowadzi do takiego wniosku. Generalnie przyjąć trzeba, że tam gdzie mowa jest o obiektach budowalnych czy robotach budowlanych chodzi o przedsięwzięcia legalne, zgodne z prawem, chyba że co innego wynika z przepisu. Jeśli zatem w art. 71 ust. 1 pr. bud., określającego zakres przedmiotowy hipotezy przepisu regulującego tryb zmiany sposobu użytkowania, użyto terminu "obiekt budowlany lub jego część", to chodzi zapewne o zmianę sposobu użytkowania legalnego obiektu budowlanego, bądź też o zmianę dotyczącą części legalnego obiektu budowlanego.
Pogląd taki, bliski składowi orzekającemu, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2014 r., II OSK 1025/13: "Zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 p.b., może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 p.b. nie może zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71 p.b. przedmiotem oceny organu jest ustalenie, czy zaproponowana przez inwestora zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna w świetle przesłanek zawartych w tym przepisie. Zaakceptowanie przez właściwy organ zgłoszonego zamierzenia zmiany sposobu użytkowania możliwe jest ponadto jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia tego obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania." Stanowisko NSA odnosi się w tym przypadku do legalizacji zmiany sposobu użytkowania w wyniku zgłoszenia, ale nie ma najmniejszych wątpliwości, że znajduje zastosowanie także do sytuacji, w których na zmianę wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego.
Ten właśnie problem, a więc sprawa zgodności z prawem istniejących budynków Inwestora, które mają podlegać zmianie sposobu użytkowania i związanej z tym przebudowie, nie była przedmiotem ustaleń organów orzekających w sprawie. W kontekście wyjaśnień skarżącego, a zwłaszcza jego zgody na lokalizację wiaty w granicy z zastrzeżeniem zachowania pewnej odległości od należącego do niego budynku gospodarczego, może to budzić pewne wątpliwości. Wyjaśnienie tej kwestii musi poprzedzać udzielenie pozwolenia budowlanego i zatwierdzenie projektu budowlanego.
Uzupełniając powyższe rozważania należy zauważyć, że również w przypadku przebudowy obiektu budowlanego ustalenia takie byłyby konieczne. Nie jest możliwe (dopuszczalne) udzielenia pozwolenia na przebudowę obiektu, którego zgodność z przepisami prawa jest wątpliwa.
W świetle ustaleń poczynionych przez Sąd, wskazujących na istotne naruszenie prawa procesowego ze względu na brak wyjaśnienia okoliczności mogących mieć wpływ na merytoryczne orzeczenie organów administracji publicznej, przedwczesne byłoby badanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, podnoszonego w skardze.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z rozważań zamieszczonych powyżej, jak również i ocena prawna, zależna od wyników ustaleń dotyczących legalności istniejących obiektów. Jeśli okaże się, że obiekty te zostały zrealizowane niezgodnie z prawem, w tym z pozwoleniem budowlanym albo zgłoszeniem, zmiana sposobu użytkowania przed legalizacją samowoli będzie niedopuszczalna. Można to uczynić dopiero po zalegalizowaniu dokonanej samowoli. W przeciwnym razie, a więc w przypadku wybudowania obiektów zgodnie z prawem, organ pierwszej instancji będzie uprawniony do wydania decyzji pozytywnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 212 § 1 p.p.s.a.