Uzasadnienie
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 15 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2521/2023/18194 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 17 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Prezydent odmówił przyznania P. R. (dalej "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że zakres opieki jaką świadczy Skarżący w stosunku do swojej matki nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Prezydent powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że Skarżący nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby stałej obecności i nieustannego zaangażowania, tym bardziej, że w sprawowaniu opieki nad matką wspiera go siostra. Siostra Skarżącego pomaga w czynnościach higienicznych oraz przygotowuje obiady.
Tym samym opieka nad matką dzielona jest pomiędzy Skarżącym a jego siostrą. Ponadto matka Skarżącego ma jeszcze dwoje innych dorosłych dzieci, które zobowiązane są względem niej do alimentacji i mogą wspomóc matkę np. finansując usługi opiekuńcze. Tak więc zakres opieki jakiej wymaga matka Skarżącego może być świadczony wspólnie zarówno przez Skarżącego jak i jego siostry, a przy tym Skarżący nie musi rezygnować z aktywności zawodowej. Organ pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że Skarżący był pod wpływem alkoholu podczas wizyty pracownika socjalnego, co podważa wiarygodność jego oświadczeń o sprawowaniu należytej opieki nad matką.
Ponadto jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki Skarżącego, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] stycznia 2023 r. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dodatkowo Skarżący nadal widnieje w systemie informatycznym ZUS jako wspólnik spółki handlowej.
W odwołaniu od decyzji Skarżący podkreślił, że matką zajmuje się od 21 lutego 2023 r. i nie może podjąć pracy zarobkowej ponieważ jego matka wymaga całodobowej opieki.
Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13.
Kolegium podzieliło jednak stanowisko Organu pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez Skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z akt sprawy wynika, że Skarżący nie sprawuje opieki nad matką w takim zakresie, że nie mógłby podjąć zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego opiekę nad matką sprawuje Skarżący wraz z siostrą. Ponadto z wywiadu środowiskowego nie wynika, że Skarżący jest prawidłowo zaangażowany w opiekę nad matką ponieważ spożywa w ciągu dnia alkohol, po którym nie jest w stanie właściwie zajmować się osobą niepełnosprawną.
W skardze Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania osobistej opieki nad matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy Organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że opieka nie musi być sprawowana całodobowo, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości i długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. W sprawowaniu opieki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osoby niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że pełnomocnik Skarżącego wniósł o zastosowanie tego trybu postępowania, a Organ odwoławczy nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu pierwszej instancji, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie naruszają prawa w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Należy wyjaśnić, że przesłanki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną określone zostały w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy czym z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Jednakże sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało m. in. osobom wskazanym w pkt 4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organy orzekające w sprawie uznały, że niepodejmowanie przez Skarżącego zatrudnienia nie pozostaje w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem organów obu instancji czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącego nie są na tyle angażujące, aby Skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Są to głównie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Czynności takie jak podawanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich czy realizacja recept są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności.
Skarżący dzieli opiekę nad matką, ze swoją siostrą, która tak jak Skarżący, mieszka z matką. Siostra Skarżącego pomaga matce w czynnościach higienicznych oraz przygotowuje obiady. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący nie jest prawidłowo zaangażowany w opiekę nad matką z uwagi na spożywanie alkoholu. Z kolei Skarżący podnosi konsekwentnie, że wymiar opieki jaką sprawuje nad matką skutkuje brakiem możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych.
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem z [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to stanowi, że matka Skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Wobec tego orzeczenie z [...] r. w sposób wiążący określa zakres niezbędnej opieki, jakiej wymaga matka Skarżącego. Jednakże wynikająca z niego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w zaspokajaniu potrzeb życiowych nie oznacza automatycznego przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sam bowiem fakt posiadania przez podopiecznego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki nie jest wystarczający do uznania, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nad osobą posiadającą takie orzeczenie spełnia wymagania dotyczące przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności, że dana osoba wymaga stałej lub długotrwałej opieki, nie przesądza bowiem, że sprawowanie opieki nad taką osobą wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności nie wyklucza zatem możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (np. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20; z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, opubl. w CBOSA). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA).
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20 - opubl. w CBOSA). Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, opubl. w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoją ocenę w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad matką m. in. na ustaleniach wywiadu środowiskowego, wyjaśnieniach Skarżącego zawartych we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz w oświadczeniach z 7 czerwca 2023 r. i z 7 lipca 2023 r. oraz wyjaśnieniach rodzeństwa Skarżącego zawartych w oświadczeniach z 18 marca 2023 r., z 20 marca 2023 r. oraz z 7 czerwca 2023 r.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że zakres świadczonej przez Skarżącego pomocy matce nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. Skarżący zamieszkuje wraz z matką, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Matka Skarżącego jest osobą leżącą, pampersowaną i wymagającą całodobowej opieki. Porusza się przy pomocy innych osób jedynie na wózku inwalidzkim. Czynności opiekuńcze Skarżącego polegają na: przygotowaniu śniadań i kolacji, podawaniu posiłków i karmieniu, podawaniu leków, przebieraniu pampersów, realizacji recept, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych oraz wizytach lekarskich. W czynnościach opiekuńczych Skarżącego wspomaga siostra, która mieszka razem ze Skarżącym i matką. Siostra Skarżącego pracuje zawodowo w systemie zmianowym. Pomoc siostry obejmuje przygotowywanie obiadów oraz czynności higieniczne (kąpiel).
Słusznie wskazały organy obu instancji, że część realizowanych przez Skarżącego czynności, tj. przygotowanie posiłków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych czy realizacja recept nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Osoby pracujące zawodowo wykonują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu bądź w dni wolne od pracy. Czynności te można bowiem zaplanować i wykonać z wyprzedzeniem. Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia. Tego rodzaju czynności zasadniczo nie są uznawane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne. Ograniczenie formy opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności dnia codziennego prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia lub wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., I OSK 2155/22, opubl. w CBOSA).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne są ponadto trzy kwestie. Po pierwsze fakt, że czasochłonne czynności opiekuńcze przy matce Skarżącego, tj. przygotowanie obiadów i czynności higieniczne (kąpiel) wykonuje siostra Skarżącego, która mieszka w tym samym domu co matka i Skarżący. Opieka Skarżącego nad niepełnosprawną matką nie może być więc postrzegana jako opieka wyłączna. Po drugie z akt sprawy wynika, że Skarżący był podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego pod wpływem alkoholu. Jak wyjaśnił "idąc do lekarza w sprawie recept dla mamy spotkał kolegę, który postawił mu piwo". Fakt ten podważa twierdzenia Skarżącego o sprawowaniu stałej opieki nad matką.
Po trzecie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a opieką nad matką znaczenie ma sytuacja jego rodziny jako całości. Matka Skarżącego, posiada oprócz Skarżącego, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki. Jedna z sióstr Skarżącego zamieszkuje przy tym w tym samym domu co matka i Skarżący. Okoliczności te świadczą o istnieniu możliwości rodziny co do organizacji opieki nad niepełnosprawną matką.
Wobec powyższego Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Skarżący może zorganizować czynności opiekuńcze wobec matki godząc je z zatrudnieniem, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub na podstawie umowy zlecenia, o dzieło czy w formie pracy zdalnej.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Organy zebrały i oceniły materiał dowodowy w stopniu odpowiednim i wystarczającym dla dokonania oceny, czy Skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.