Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2472/2023/17948 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 19 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Prezydent odmówił B. G. (dalej "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem za okres od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że w okresie od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. osoba wymagająca opieki legitymowała się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Nie został zatem spełniony warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ww. okresie. Jednocześnie Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że syn Skarżącej wymaga całodobowej i długoterminowej opieki. Sprawowana przez Skarżącą opieka jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia Skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy, nawet w niewielkim wymiarze czasu pracy.
Wobec tego Prezydent uznał, że wystąpił bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad synem. Organ pierwszej instancji decyzją z 6 marca 2023 r. nr [...] przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 maja 2022 r. do 30 czerwca 2025 r.
W odwołaniu od decyzji Skarżąca podniosła, że w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w pełni uzasadnia (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 1502/15. Skarżąca podkreśliła, że pomimo legitymowania się przez jej syna orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie może być wątpliwości, iż jego stan fizyczny i psychiczny wymaga konieczności stałej opieki oraz konieczności współudziału Skarżącej na co dzień w procesie jego leczenia, rehabilitacji oraz edukacji.
Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca do złożonego 1 marca 2022 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączyła orzeczenie z [...] r. o niepełnosprawności syna (urodzonego [...] 2004 r.). Orzeczenie to zostało wydane przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. do 30 kwietnia 2023 r. Z orzeczenia tego wynikało, że niepełnosprawność syna Skarżącej istnieje od urodzenia, zaś umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2020 r. W orzeczeniu w pkt 7 wskazano, że syn Skarżącej nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W pkt 8 orzeczenia zaznaczono, że syna Skarżącej nie dotyczy konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Orzeczenie z [...] r. zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] r. W wyniku postępowania odwoławczego [...] r. wydany został przez Sąd Rejonowy [...] w K. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrok w sprawie o sygn. akt [...]. Wyrokiem tym zmieniono orzeczenie z [...] r. w ten sposób, że stwierdzono, że syn Skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ww. wyrok uprawomocnił się z dniem [...] r.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem z 9 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1071/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej "WSA") w Gliwicach uchylił decyzję Kolegium z 25 maja 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z 28 marca 2022 r. Wskazanymi decyzjami odmówiono Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z okolicznością, że jej syn nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach wskazał, że wydając decyzje organy nie powinny poprzestawać na dokonaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także wziąć pod uwagę wykładnię systemową i celowościową.
Sąd zauważył również, iż w konsekwencji przyjęcia wykładni celowościowej art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. umożliwiono uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która sprawuje opiekę nad dzieckiem, które ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy zostały zobowiązane do uzyskania uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. w sprawie o sygn. akt [...], a następnie do odniesienia się do wykładni celowościowej art. 17 u.ś.r.
Organ pierwszej instancji ustalił, że w sprawie o sygn. akt [...] nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, wyrok jest prawomocny, a termin na złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia minął. Do akt sprawy zostało przedłożone orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] r., z którego wynika, że syn Skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2025 r. W orzeczeniu wskazano, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 maja 2022 r. Wobec tego decyzją z 6 marca 2023 r. Prezydent przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 maja 2022 r. do 30 czerwca 2025 r.
Przyczyną odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. była okoliczność, że w w/w okresie syn Skarżącej legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Organu odwoławczego stanowisko Prezydenta w tym zakresie jest prawidłowe. Na skutek wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało uzupełnione tylko o wskazanie w zakresie pkt 7. Nie dodano do orzeczenia wskazania w zakresie pkt 8. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w tym brzmieniu nie odpowiada zatem orzeczeniu, o którym mowa w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 9 listopada 2022 r. II SA/Gl 1071/22.
Kolegium wskazało także, że nie zgadza się z oceną prawną WSA w Gliwicach zawartą w ww. wyroku co do wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Na poparcie swojego stanowiska powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 29 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2150/22 oraz uchwałę NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09. W konkluzji Organ odwoławczy podkreślił, iż nie sposób przyjąć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy dla osoby niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia wydano orzeczenie o niepełnosprawności, w którym ustalono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym.
Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy wskazał, że nie została spełniona przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad synem. W spornym okresie syn Skarżącej uczęszczał do szkoły specjalnej, zatem Skarżąca mogła ten czas przeznaczyć na wykonywanie pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W skardze Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że syn Skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mimo, iż orzeczeniem z [...] r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekł, że syn Skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jako datę początkową wskazał 3 lutego 2020 r., a zatem Skarżącej przysługuje w pełni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. Skarżąca wskazała na naruszenie ww. przepisu także poprzez błędne przyjęcie, że mogła wykonywać pracę zarobkową przez ten krótki czas (3 godzinny dziennie), podczas którego jej syn uczęszczał do szkoły specjalnej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, do doprowadziło do błędnych wniosków co do charakteru orzeczenia jej syna oraz możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia.
Zdaniem Skarżącej organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonując wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że Skarżąca mogła w spornym okresie być osobą czynną zawodowo.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] r. celem wykazania stopnia niepełnosprawności jej syna i okresu niepełnosprawności o stopniu znacznym.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że spór w jej sprawie toczy się od 2020 r. Niezrozumiałym dla Skarżącej jest fakt, że organy nie respektują prawomocnego wyroku sądowego oraz poddawały go ocenie w taki sposób, aby jego interpretacja była niezgodna z interesem Skarżącej i jej syna. Skarżąca zwróciła uwagę jak niekonsekwentnie są wydawane w sprawie decyzje. Organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że Skarżąca nie mogła podjąć pracy zawodowej w związku ze stanem zdrowia syna. Natomiast Organ odwoławczy pomimo złożenia przez Skarżącą dodatkowych wyjaśnień zmienia argumentację, tak by uniemożliwić Skarżącej uzyskanie świadczenia.
W ocenie Skarżącej od początku trwania sporu zarówno ona jak i jej syn spełniali przesłanki do tego, aby otrzymać sporne świadczenie. Obecnie w związku ze zmianą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności tym bardziej argumenty podnoszone przez nią są zasadne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. z uwagi na fakt, że syn Skarżącej – nad którym Skarżąca sprawuje opiekę i z tego powodu ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne – nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn Skarżącej na ww. okres posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem w zakresie pkt 7 (konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji), jednakże bez wskazania w zakresie pkt 8 (konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji). Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna Skarżącej nie odpowiada zatem orzeczeniu, o którym mowa w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 9 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1071/22.
Stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w ww. wyroku WSA w Gliwicach, organy orzekające nie miały podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać jednak należy, że Skarżąca do skargi załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] r., z którego wynika, że jej syn został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Jego niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2020 r. Orzeczenie to dotyczy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, nie było znane Organowi odwoławczemu i niewątpliwie istniało w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W sprawie zaistniała zatem przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Sąd przychyla się przy tym do stanowiska, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II OSK 566/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W tych okolicznościach zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Sąd nie podziela stanowiska Kolegium i dokonanej przez nie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki nad synem. Okoliczność, że w spornym okresie syn Skarżącej uczęszczał do szkoły specjalnej nie przesądza w sposób automatyczny o możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Organ odwoławczy pominął charakter schorzeń syna Skarżącej, tj. że wymaga on stałego nadzoru i pomocy w większości czynności dnia codziennego. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Skarżąca w praktyce całą dobę pozostaje do dyspozycji syna i cała jej aktywność życiowa nakierowana jest na opiekę nad nim.
Biorąc pod uwagę zakres opieki, jakiej wymaga syn Skarżącej ze względu na swoje schorzenia i związany z tym wymóg stałej dyspozycyjności Skarżącej jako opiekuna, nie można uznać, że jest ona w stanie podjąć stałe zatrudnienie w czasie kilkugodzinnego pobytu syna w szkole specjalnej. Pozostawanie przez Skarżącą w ciągłej dyspozycyjności oraz wykonywanie przez Skarżącą w czasie pobytu syna w szkole specjalnej czynności związanych z zapewnieniem synowi właściwych warunków życia, w tym wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, stanowi, w ocenie Sądu, opiekę nad niepełnosprawną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Należy mieć przy tym na uwadze, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, opubl. w CBOSA). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA).
Prawidłowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego prowadzi zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną nad synem.
Wobec powyższego Sąd uznał, że Organ odwoławczy naruszył także przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do treści normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Ocena spełnienia przez Skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem powinna uwzględniać fakt, że syn Skarżącej uzyskał [...] r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2020 r. To zaś oznacza, że przy stwierdzeniu spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. Skarżąca winna uzyskać prawo do żądanego świadczenia za sporny okres.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno – reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych nie wykazała, aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).