Uzasadnienie
J. T. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 8 lipca 2022 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup: leków i ziół w wysokości 500,- zł., ubrania i obuwia dostosowanego do pory roku oraz pościeli w wysokości 250,- zł. (k. 7 akt administracyjnych), następnie przy piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. dołączył zaświadczenie lekarskie specjalisty medycyny rodzinnej z dnia [...] r., potwierdzające niemożność korzystania z punktów zbiorowego żywienia (k. 12-13 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta Z. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej w skrócie: "ustawa o pomocy społecznej"), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności od miesiąca lipca 2022 r. z programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż w dniu 15 lipca 2022 r. przesłano do skarżącego zawiadomienie o wyznaczonym na dzień 25 lipca 2022 r. terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie doszedł on do skutku, ponieważ skarżącego w tym dniu nie zastano w miejscu zamieszkania. Stąd też mając na uwadze sytuację zdrowotną skarżącego oraz wcześniejszą jego prośbę o dłuższy termin między wysyłanymi pismami, wyznaczono kolejny termin wywiadu środowiskowego na dzień 17 sierpnia 2022 r. (pismo z dnia 26 lipca 2022 r.).
Rozpatrując zasygnalizowane przez skarżącego potrzeby organ I instancji dokonał wyłączenia wniosku z dnia 22 lipca 2022 r. jako osobnej sprawy administracyjnej, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. i wydał opisaną powyżej decyzję. Podkreślił, iż pomimo wyznaczonych dwóch terminów wywiadu środowiskowego (na dzień - 25 lipca i 17 sierpnia 2022 r.), nie zastano skarżącego w miejscu zamieszkania. Nadto, w kierowanej do skarżącego korespondencji organ I instancji w sposób jednoznaczny wskazał, że podstawą przyznania pomocy z opieki społecznej jest każdorazowe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc. W toku postępowania poinformował również, że nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego korespondencyjnie.
Dodatkowo, udzielono skarżącemu wyjaśnień, że niedopuszczalnym jest by na podstawie ustaleń z poprzedniego wywiadu środowiskowego wydać nową decyzję administracyjną, nawet jeśli sytuacja jego zdaniem nie uległa zmianie.
Pismem z dnia 16 września 2022 r. skarżący złożył odwołanie, w którym wyraził negatywne uwagi co do sposobu przeprowadzania wywiadów środowiskowych przez pracowników organu I instancji. Zaznaczył, że wywiad można przeprowadzić na piśmie i nie jest on konieczny w formie bezpośredniej rozmowy z pracownikami socjalnymi wówczas, gdy znana jest sytuacja materialna osoby ubiegającej się o pomoc. Zdaniem skarżącego, organ I instancji przejawia niechęć do przyznania mu pomocy także w postaci asystenta osoby niepełnosprawnej (k. 22 akt administracyjnych).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.PS/41.5/964/2022/14737, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2022 r. W jej uzasadnieniu zacytowało art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4 i ust. 4a ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz uznało, że w sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji dotyczącej wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Ostatni wywiad środowiskowy został przeprowadzony u skarżącego w dniu 26 kwietnia 2022 r. Wynika z niego, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Dochód osiągnięty przez niego w miesiącu grudniu 2021 r. i styczniu 2022 r., z uwagi na upływ kilku miesięcy, nie może stanowić podstawy do rozpatrzenia aktualnych wniosków skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
Mimo podejmowanych przez organ I instancji prób przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, postawa skarżącego uniemożliwiła wykonanie takiej czynności (protokół z dnia 17 sierpnia 2022 r., k. 16 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. skarżący wniósł osobistą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podał, że jest dyskryminowany przez organy administracji publicznej (organ I instancji oraz Kolegium). Jest zatem zmuszony składać kolejne odwołania i skargi od wydawanych decyzji. Zdaniem skarżącego, organ I instancji doskonale zna jego sytuację majątkową i osobistą oraz zaprzeczył, że nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Uznał też, że organ I instancji mógł skorzystać w tej sprawie z wywiadu przeprowadzonego w miesiącu październiku 2022 r.
Kolegium, pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. wyznaczony dla skarżącego z urzędu pełnomocnik podał, że organ I instancji, w celu przyznania wnioskowanego świadczenia, mógł skorzystać z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miesiącu kwietniu 2022 r., w związku z tym błędnie uznano, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/964/2022/14737, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności od miesiąca lipca 2022 r., w ramach programu "Posiłek w szkole i domu".
W tym miejscu należy podkreślić, że w pozostałym zakresie złożony przez skarżącego wniosek z dnia 8 lipca 2022 r. został rozpatrzony odrębną decyzją organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2022 r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup: ziół i leków w wysokości 500,- zł., ubrania i obuwia dostosowanego do pory roku oraz pościeli w wysokości 250,- zł., która została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.PS/41.5/963/2022/14737. W wyniku wniesienia i rozpoznania skargi od powyższej decyzji została ona oddalona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1851/22.
Nie ulega wątpliwości, że sprawa o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłku stanowi nową sprawę administracyjną, a stało się tak wobec treści pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2022 r., do którego dołączone zostało zaświadczenie lekarskie specjalisty medycyny rodzinnej z dnia [...] r., potwierdzające niemożność korzystania przez skarżącego z punktów zbiorowego żywienia (k. 12-13 akt administracyjnych).
Zaakcentować trzeba, że organ I instancji po otrzymaniu wniosku z dnia 8 lipca 2022 r. zwrócił się do skarżącego z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu 25 lipca 2022 r. (pismo z dnia 14 lipca 2022 r.), a następnie po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2022 r. wyznaczył z dużym wyprzedzeniem nowy termin wywiadu na dzień 17 sierpnia 2022 r. (pismo z dnia 26 lipca 2022 r.).
Zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy społecznej był brak współdziałania z pracownikami organu I instancji, w szczególności uniemożliwienie przeprowadzenia koniecznego do rozpatrzenia wniosku wywiadu środowiskowego.
Z dokonanej przez Sąd analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący został pouczony o treści art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 i 4a ustawy o pomocy społecznej. Skarżącego poinformowano również, że nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w inny sposób niż osobiście w miejscu zamieszkania lub pobytu. Oba zawiadomienia o terminie wywiadu środowiskowego skarżący odebrał osobiście (pisma z dnia 14 i 26 lipca 2022 r.). Nadto, drugi termin wywiadu środowiskowego został wyznaczony z dużym wyprzedzeniem (k. 9 i 11 akt administracyjnych). Wymaga podkreślenia, że przy wielości pism i wniosków składanych przez skarżącego, organ I instancji pozostawał z nim w stałym kontakcie (k. 14-16 akt administracyjnych).
Jednocześnie, w myśl art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ pomocy społecznej może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi istotną część postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Jest specyficznym sposobem zbierania informacji, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, zarazem będącym podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocy społecznej dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia.
Z kolei, art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej wprost stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/16; 7 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2454/16; 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3598/18).
W świetle przywołanych wyżej przepisów, mając na uwadze postawę skarżącego w toku postępowania administracyjnego, odmowa przyznania wnioskowanego w niniejszym przypadku świadczenia była uzasadniona. Pomimo prób podejmowanych przez organ I instancji skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co wynika ze sporządzonych notatek (k. 14-16 akt administracyjnych). Tym samym, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 107 ust. 4a w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przemawiające za koniecznością odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia, który bez istotnego powodu uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co z kolei nie pozwoliło organowi na dokonanie oceny rzeczywistej jego sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej.
Zdaniem składu orzekającego, aby otrzymać wnioskowaną pomoc należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki, które powinna poczynić osoba ubiegająca się o taką pomoc, w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej, uzasadniającej jej udzielenie. Już tylko uchylanie się od przeprowadzenia czynności wywiadu środowiskowego, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 388/19).
Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie i pełni w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 583/21). Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 403/21, stwierdzając, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), o tyle osobie ubiegającej się oświadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, 4a, 5, 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest przejawem uniemożliwienia ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinno-majątkowej osoby ubiegającej się o pomoc. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podał, że organ pomocy społecznej nie może wydawać rozstrzygnięcia w oparciu tylko o dowody wynikające z innych postępowań.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dążył do przeprowadzenia wywiadu, środowiskowego i wyznaczył dwukrotnie jego termin, z uwzględnieniem stanowiska skarżącego, oraz wziął pod uwagę jego stan zdrowia. Sąd podziela także stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji, że nie było podstaw by wywiad taki przeprowadzić korespondencyjnie.
Nie kwestionując zatem trudnej sytuacji życiowej skarżącego, na którą powołuje się w skardze, przytoczone wyżej regulacje ustawy o pomocy społecznej nie pozostawiają wątpliwości, że aby organ miał w ogóle szansę rozpatrzyć pozytywnie wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi w tym celu dokonać stosownych ustaleń faktycznych, co umożliwia w szczególności (obligatoryjny) dowód w postaci wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przeprowadzenia takiego dowodu powołanym do tego pracownikom socjalnym skutkować musi odmową przyznania świadczenia. Gdyby nawet uznać, że skarżący z przyczyn obiektywnych był nieobecny w domu, to powinien ustalić inny dogodny termin wywiadu środowiskowego i wziąć w nim udział. Dwukrotnie podejmowane próby sporządzenia wywiadu w terminach, o których skarżący wiedział, świadczą o tym, nie chce w nim uczestniczyć. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1213/20, organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., jednakże to na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, w tym umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Zaznaczyć przyjdzie, że decyzja organu I instancji zapadła przed dokonaniem wywiadu środowiskowego, o czym skarżący wspomniał w skardze, który miał miejsce w miesiącu październiku 2022 r. Nie zasługiwały również na uwzględnienie twierdzenia wyrażone przez pełnomocnika z urzędu skarżącego, sprowadzające się do tego, że wcześniejszy wywiad środowiskowy z miesiąca kwietnia 2022 r. (sporządzony w innej sprawie), którym dysponował organ I instancji, można było wykorzystać do postępowania toczącego się z wniosku o przyznanie zasiłku celowego na żywność lub posiłku.
Z kolei, wielość toczących się postępowań administracyjnych i związana z tym znaczna ilość pism wysyłanych czy też otrzymywanych przez skarżącego jest spowodowana znaczną ilością wniosków składanych do organu I instancji o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, co potwierdza wniosek z dnia 8 lipca 2022 r. oraz treść osobistej skargi.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w związku z tym nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.