Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczął wniosek Z.P. z [...], dotyczący samowolnej budowy drogi na działce nr [...] należącej do J.S., a sąsiadującej z nieruchomością której współwłaścicielem był Z.P.
W postępowaniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie drogi przejazdowej wybudowanej na działkach nr [...] i [...] w J. przy ul. [...].
Po rozpoznaniu odwołania K. i Z.P. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek skargi złożonej do sądu administracyjnego przez K. i H.P., Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z zm.) wydał decyzję z dnia [...], którą uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
Ponieważ skarżący podtrzymali swoją skargę na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i równocześnie wnieśli skargę na decyzję tego organu z dnia [...], Sąd w pierwszym rzędzie rozpoznał tę ostatnią skargę to jest na decyzję wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 roku. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2002 roku w sprawie II SA/Ka 2568/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].
Następnie Sąd rozpoznał skargę K. i H.P. na decyzję ostateczną z dnia [...] i wyrokiem z dnia [...] wydanym w sprawie II SA/Ka 1850/03 uchylił tą decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie drogi przejazdowej wybudowanej na działkach nr [...] i [...] w J. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania była droga na działce nr [...], co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...]. W związku z tym ustalenia faktyczne, ich kwalifikacja prawna i rozstrzygnięcie powinny odnosić się do działki nr [...]. Ustalenia dotyczące robót wykonanych na innych działkach nie mają w takiej sytuacji znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu orzeczono kontrolowaną decyzją umorzenie postępowania było przedwczesne i nieuzasadnione. Postępowanie należy więc uzupełnić przez ustalenie jakie roboty, kiedy i przez kogo były prowadzone na działce nr [...].
Pozwolenie na budowę kanalizacji dla Gminy J. z [...] nie obejmowało działki nr [...], a więc żadne legalne roboty w oparciu o to pozwolenie nie mogły być przeprowadzone na tej działce. Wydanie w sprawie rozstrzygnięcia jest uzależnione od ustalenia, czy na działce nr [...] doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych podlegających reglamentacji Prawa budowlanego, a zatem do wykonania obiektu budowlanego. Droga bowiem – jak stwierdził Sąd – jest obiektem budowlanym. Drogi nie stanowi wprawdzie teren wysypany tłuczniem lub innym podobnym materiałem, ale gdy materiał ten został trwale połączony z gruntem, posiada stosowną trwałość i grubość, tak że w efekcie powstaje powierzchnia służąca komunikacji, to powierzchnię tą należy traktować jak drogę. Nie jest przy tym konieczne, aby taka droga miała status drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też odpowiadała standardom technicznym drogi publicznej, wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430).
Prawidłowa ocena czy w sprawie doszło do budowy drogi – zdaniem Sądu – wymaga dokonania przez organ orzekający oględzin działki nr [...] w celu sprawdzenia wykonanej nawierzchni, jej gęstości, twardości, trwałości połączenia z podłożem. Sąd wyraził także pogląd, że materiał zgromadzony i przedstawiony przez organy, sposób argumentacji, nie pozwalają na przyjęcie, że właścicielka (J.S.) takich robót nie wykonała.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. – prowadząc ponowne postępowanie – postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.) i art. 81c ust. 2 tego prawa nałożył na J.S. (właścicielka działek nr [...]) obowiązek przedawnienia oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji budowlanej utwardzenia nawierzchni drogi zlokalizowanej na działce nr [...], wykonanej przez osobę o stosownych uprawnieniach – w terminie do dnia [...].
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa ocena powinna zawierać ustosunkowanie się do zarzutu, czy działka nr [...] jest przystosowana do obciążeń samochodów [...] oraz czy były wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane na działce nr [...] i kiedy. Nadto organ wyjaśnił, że wskazany przez Sąd w wyroku II SA/Ka 1850/03 obowiązek oględzin i ustalenia stanu wykonanej nawierzchni z przyczyn technicznych nie może być zrealizowany przez organ. W trakcie oględzin organ nie byłby bowiem w stanie określić takich parametrów jak gęstość, twardość nawierzchni, grubość czy trwałość połączenia z podłożem.
Żądaną ocenę techniczną oraz inwentaryzację budowlaną działek nr [...] i nr [...] J.S. złożyła przy piśmie przewodnim z dnia [...].
W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej przez J.S. drogi na działce nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ podjęte rozstrzygnięcie oparł na ocenie technicznej i inwentaryzacji, dostarczonej przez inwestorkę,
Wyprowadził z tych dokumentów wniosek, że na działkę nr [...] nie było wydane pozwolenie na budowę kanalizacji (które dotyczyło działki [...]), jednakże wykonywanie robót związanych z budową kanalizacji objęło teren także działek [...] i [...]. Fakt przywrócenia terenu do poprzedniego stanu nie został potwierdzony, gdyż inwestycja nie została jeszcze zakończona. Złożona ocena potwierdza, iż nie doszło do robót budowlanych w wyniku których powstałaby droga. Ponieważ wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1850/03 Sąd zakwestionował umorzenie w takiej sytuacji postępowania, to w celu jego zakończenia, należało podjąć decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki.
K. i Z.P. w odwołaniu zarzucili organowi I instancji nie uwzględnienie wyroku z dnia 15 czerwca 2005 roku sygn. akt II SA/Ka 1850/03 i ponowne ograniczenie rozstrzygnięcia do działki nr [...], mimo iż przedmiotem postępowania była działka nr [...]. Tej ostatniej działki dotyczyło też postanowienie organu I instancji z dnia [...] (złożenie oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej). Organ nie przeprowadził także oględzin czym uniemożliwił odwołującym wskazanie istniejącej drogi na działce nr [...]. Fakt, iż droga ta służy komunikacji był też do ustalenia przez przesłuchanie świadków i skorzystanie z dokumentacji fotograficznej posiadanej przez odwołujących się. Jednak do tego nie doszło z uwagi na brak oględzin, nie zapoznanie odwołujących się z materiałami sprawy, czym organ naruszył art. 10 kpa. W konkluzji odwołania jego autorzy domagali się uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego rozpoznania sprawy.
Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Na działce nr [...] nie były prowadzone żadne roboty budowlane, a stanowiła ona jedynie teren budowy. Z oceny technicznej i inwentaryzacji wynika, że na działce nr [...] i [...] nawierzchnia [...] ma grubość [...] cm i nie może w żadnym wypadku z uwagi na swoje parametry zostać potraktowana jako droga, działka ta stanowiła tak zwany pas technologiczny, a jej degradacja nie została wywołana robotami budowlanymi, ale innymi czynnikami. Teren ten niewątpliwie powinien zostać doprowadzony do stanu pierwotnego, ale inwestycja Gminy J. (budowa kanalizacji) nie została jeszcze zakończona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i Z.P. powtórzyli zarzuty swojego odwołania i podkreślili, że budowa kanalizacji przez Gminę J. nie ma związku z urządzeniem drogi na działce nr [...].
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w warunkach działania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W wyroku z dnia 15 czerwca 2005 roku sygn. akt II SA/Ka 1850/03 Sąd wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie dotyczy "drogi" usytuowanej na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. W związku z tym uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie kwalifikacja prawna i rozstrzygnięcie powinny dotyczyć działki nr [...]. Mimo takiego jednoznacznego stanowiska Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczą działki nr [...]. Nie zmienia tego fakt odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanu działki oznaczonej nr [...].
Nie może też obecny skład orzekający podzielić stanowiska organów administracyjnych co do niecelowości przeprowadzenia przez organ I instancji oględzin działki nr [...] i zastąpienia tych oględzin oceną techniczną i inwentaryzacją budowlaną. Obowiązek oględzin wynikał bezpośrednio ze wskazań uzasadnienia wyroku z dnia 15 czerwca 2005 roku, a jego dopełnienie umożliwiłoby udział skarżących w tej czynności, zgłoszenie przez nich wniosków i dowodów. Oględziny nie były przeszkodą dopuszczenia przez organ dowodu z oceny technicznej czy inwentaryzacji budowlanej, jeżeli istotnie ustalenie stanu wykonanej nawierzchni na działce nr [...], jej gęstości, twardości i trwałości połączenia z podłożeniem wymagałoby wiedzy specjalnej.
Natomiast ograniczenie postępowania dowodowego w sprawie jedynie do oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej nastąpiło z naruszeniem wskazań Sądu co do dalszego postępowania, jak i reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa, a także art. 80 kpa. W konsekwencji w dalszym ciągu w sprawie nie ustalono w sposób przewidziany powyższymi przepisami czy, kiedy i jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone na działce nr [...]. Nie wiadomo też jaki jest obecny stan tej działki. Powyższych ustaleń, których poczynienie było obowiązkiem organów orzekających nie może zastąpić złożona do akt "ocena stanu technicznego i inwentaryzacja budowlana terenu działek [...] i [...]". Zdaniem składu orzekającego treść tej oceny i inwentaryzacji z jednej strony wykracza poza zakres postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (postanowienie dotyczyło tylko działki nr [...]), a z drugiej strony jest niezrozumiała.
Na stronie [...] w pkt [...] stwierdzono, że szerokość terenu działek nr [...] i nr [...] zajętych pod budowę [...] wynosiła około [...] m, a równocześnie na tej samej stronie w części "wnioski", iż roboty budowlane prowadzone były jedynie na terenie działki nr [...]. Natomiast teren działki nr [...] stanowił jedynie pas technologiczny. Zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia zawarte w pkt [...] wniosków. W oparciu o pkt [...] nie można odpowiedzieć na pytanie czy [...] znajduje się w obrębie działek nr [...], [...] i [...] czy też wyłącznie na działce nr [...].
Jednakże z opinii tej wynika (pkt [...]), iż na działce nr [...] znajduje się nawierzchnia [...], która z uwagi na parametry nie może być potraktowana jako droga. To ostatnie ustalenie oceny technicznej nie mogło być podstawą do przyjęcia przez organy orzekające braku przedmiotu postępowania w postaci samowolnej budowy drogi, rozumianej jako utwardzona nawierzchnia służąca komunikacji.
Takie ustalenie wymagało bowiem wszechstronnego postępowania z udziałem stron, w tym przede wszystkim zbadania czy [...] (inny podobny materiał) został związany z podłożem, w jaki sposób i czy służy on celom komunikacyjnym, przy czym chodzi tu o korzystanie z tak powstałej nawierzchni przez wszelkie środki transportu, a nie posiadające określony tonaż ([...] ton wg organu I instancji w postanowieniu z [...]).
Za zasadny należy uznać także zarzut skarżących naruszenia art. 10 § 1 kpa przez organy administracyjne.
Istotnie, jak to stwierdził organ odwoławczy w decyzji ostatecznej, strona zgodnie z art. 73 kpa ma prawo przeglądania akt sprawy i sporządzenia z nich odpisów. To prawo strony nie zwalnia jednak organów administracyjnych z ich obowiązków, w tym umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań (art. 10 § 1 kpa). Z obowiązku tego nie wywiązał się żaden z orzekających w sprawie organów.
Nadto Sąd pragnie zwrócić uwagę organom orzekającym, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego (powołany w postanowieniu z dnia [...]) ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, które nie podlegają regulacji art. 48 tego Prawa, a na podstawie tego przepisu zostały wydane zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. Z niewłaściwego zrozumienia wyroku w sprawie II SA/Ka 1850/03 wydaje się wynikać przekonanie organu, że Sąd w wyroku tym zakwestionował możliwość umorzenia postępowania w sytuacji braku przedmiotu orzekania. Uchylenie powołanym wyrokiem poprzedniej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie było konsekwencją uznania przez Sąd przedwczesności twierdzenia o braku przedmiotu postępowania, a nie zanegowania wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości.
W postępowaniu ponownym organy orzekające powinny wykonać wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ka 1850/03, w tym oględziny z udziałem stron. Należy także dopuścić wszystkie oferowane przez strony, a więc i skarżących dowody, w tym oferowany przez nich materiał fotograficzny. Dopiero wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, z którym strony zostaną zapoznane stosownie do art. 10 § 1 kpa, a wymaga to zawiadomienia stron, umożliwi organom orzekającym wydanie decyzji. O ile postępowanie w sprawie istotnie wykaże brak przedmiotu postępowania, a więc istnienia na działce nr [...] utwardzonej nawierzchni służącej szeroko rozumianej komunikacji, to prawidłowym rozstrzygnięciem będzie podjęcie decyzji przewidzianej art. 105 kpa.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
SW