Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., nr [...], zmieniającą pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa budynku handlowo-usługowego z funkcją biurową na parcelach nr "1", "2", "3" i "4" przy ul. [...] w T." udzielone "B" Sp. z o.o. w T. decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, "A" Sp. z o.o. w J., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że trudne do odwrócenia skutki wynikają z faktu, iż w oparciu o zaskarżoną decyzję wybudowany zostanie obiekt w sposób niezgodny z przepisami prawa. Odwołując się do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/BK 352/06 skarżąca Spółka wskazała, że pojęcie trudnych do odwrócenia skutków oznacza takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Inwestor "B" Sp. z o.o. w T. ustosunkowując się do tego wniosku wniosła o jego oddalenie, podnosząc, że normalnym następstwem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest rozpoczęcie budowy obiektu, zaś skarżąca nie wskazała, w jaki sposób przedmiotowa budowa miałaby spowodować dla niej negatywne i trudne do odwrócenia skutki. Wskazując na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II GZ 350/13; postanowienie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II FZ 683/13; z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 703/13) zwróciła uwagę na obowiązek uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa. Podkreśliła, że wstrzymanie realizacji inwestycji będzie skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą wobec kontrahentów z tytułu kar umownych.
Rozpatrując wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył:
Przepis art. 61 § 1 Ppsa stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 Ppsa, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W świetle powyższej regulacji wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 Ppsa, a zatem odnośni się jedynie do okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym. Okoliczności te sąd winien ocenić zarówno w stosunku do skarżącego, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu wszystkie strony postępowania. Przy czym, jak słusznie zauważył uczestnik postępowania "B" Sp. z o.o. w T., przedstawienie okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu należy do wnioskującego o to wstrzymanie. Sąd podejmuje bowiem rozstrzygnięcie w oparciu o informacje zawarte we wniosku.
Tymczasem skarżąca Spółka, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, nie uprawdopodobniła okoliczności uzasadniających zgłoszone żądanie, w szczególności zaś nie przedstawiła rzeczowej argumentacji w celu wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia jaka szkoda powstanie w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji i w czym upatruje nieodwracalność skutków tego aktu, wskazując jedynie na sam fakt realizacji inwestycji, jej zdaniem niezgodnej z przepisami prawa. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może natomiast dokonać oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, nie można zatem upatrywać zasadności złożonego wniosku w przekonaniu o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dodatkowo należy zauważyć, że wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 tej ustawy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji winno mieć charakter wyjątkowy. Prawo to stanowi po części realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 1026/05, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpatrując złożony wniosek należy mieć także na uwadze treść art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie, zgodnie z oświadczeniem inwestora, wszelkie opóźnienia w wykonaniu realizacji spornej inwestycji będą skutkować jego odpowiedzialnością odszkodowawczą wobec kontrahentów.
Nie ulega wątpliwości, że naturalną konsekwencją każdej decyzji o pozwoleniu na budowę (czy też zmieniającej taką decyzję) jest prowadzenie robót budowlanych zmierzających do realizacji obiektu. W istocie zatem każda decyzja w tym przedmiocie spowoduje powstanie skutków. Nie można jednakże z góry zakładać, że skutki te nie będą możliwe do odwrócenia. Wskazana w art. 61 § 3 Ppsa, przesłanka nieodwracalności skutków wykonania decyzji oznacza przede wszystkim sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż np. przestał istnieć przedmiot którego prawo to dotyczyło. Samo zaś pogorszenie sytuacji strony skarżącej nie może uzasadniać wstrzymania procesu inwestycyjnego. Podkreślić wymaga, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.
Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków nieodwracalnych. Owszem, istnieje ryzyko, że w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi może dojść do powstania znacznej szkody, ale nie po stronie skarżącej, a po stronie inwestora, albowiem to na nich spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. Jednakże inwestor prowadzając roboty przed rozpoznaniem skargi przez sąd, czyni to na własne ryzyko i jak wyjaśniono w ramach wcześniejszych rozważań, szkoda powstała w wyniku wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dla niego o wiele większą dolegliwość niż ta, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję.
Na marginesie wyjaśnić wymaga, że w przywołanym przez stronę skarżącą postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dokonano interpretacji przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" w odniesieniu do całkiem odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie kwestii następstw udzielonego w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w pobliżu gminnego ośrodka kultury.
W świetle wskazanych okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.