Uzasadnienie
Prezydent Miasta Z. decyzją z 23 sierpnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 oraz art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy o świadczeniach (t.j. Dz.U. 2020 poz. 111 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", art. 2 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 24 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 559), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił M. M. (dalej: "strona" lub "skarżąca") przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące przyznania przedmiotowego świadczenia, jak również przedstawił sytuację faktyczną strony w kontekście ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Organ ten stwierdził, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 02.12.2020 roku, wydane do 30.11.2023 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. (dalej: "PZON") oraz orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z dnia 25.11.2021 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane do 30.11.2024 r. Ponadto z orzeczenia PZON wynika, iż niepełnosprawność istnieje od 48 roku życia, a z informacji ZUS wynika, iż matka strony jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od stycznia 2020 roku. Z uwagi na to, że niepełnosprawność matki strony nie powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust.1b u.ś.r.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"). W odwołaniu strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium decyzją z dnia 17 października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2715/2022/14062 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne regulacje z ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w dalszej kolejności przedstawił działania i ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do kwestii związanej z powstaniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i stwierdził, że stanowisko organu I instancji w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych nie jest prawidłowe i w tym zakresie wskazał, że okoliczność ta nie posiada przymiotu konstytucyjności.
Następnie organ odwoławczy dokonał analizy materiału dowodowego i stwierdził, iż pomimo błędnego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji odmowa przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest w jego ocenie uzasadniona. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się pozostająca w obrocie prawnym decyzja administracyjna przyznająca stronie specjalny zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Z uwagi na ten fakt organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust.5 pkt 1b u.ś.r.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzuty:
- - naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - naruszenia prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem skarżąca wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego,
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o:
- - uchylenie decyzji Kolegium z dnia 17 października 2022 r, nr SKO.PSŚ/41.5/2715/2022/14062 oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
- - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe stwierdzenia niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie jak również stanu faktycznego.
Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią ust. 1b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Przywoływane świadczenie nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przywołany powyżej stan normatywny określa jakie muszą zaistnieć przesłanki pozytywne i które przesłanki negatywne nie mogą wystąpić, aby skarżąca mogła skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i sprawuje opiekę nad matką. Z informacji o adresach zamieszkania wynika, że skarżąca zamieszkuje w niedalekiej odległości od matki. Zakres opieki nad matką wynika z wywiadu środowiskowego i z oświadczenia strony złożonego na wezwanie organu. Skarżąca jest uprawniona do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 23 października 2021 r. nr [...]. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było uznanie, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 17 ust.1b u.ś.r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji nie poddał ocenie faktu pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo że w dniu 23 sierpnia 2022 r. organ odmówił wszczęcia postepowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej jej ten zasiłek.
Decyzja organu odwoławczego oparta została zaś na uznaniu, że fakt pobierania tego zasiłku uniemożliwia przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. pomimo, iż wcześniej organ odwoławczy słusznie uznał, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stanowisko organu I instancji co do wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust.1b u.ś.r. jest błędne. Przywołany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę nad osoba niepełnosprawną ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie odniosło się jednak do wniosku strony o uchylenie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego i faktu, że organ I instancji postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Kwestionując przesłankę odmowy przyznania świadczenia skarżącej przez organ I instancji, Kolegium nie uwzględniło woli skarżącej dotyczącej zbiegu dwóch świadczeń i konieczności uchylenia decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W świetle powołanego wyżej przepisu skarżącej będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. Zauważyć należy, że składając 1 czerwca 2022 r. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła również wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy wynika więc bezspornie, że strona postanowiła pobierać świadczenie wyższe, czyli świadczenie pielęgnacyjne. Również w skardze skarżąca twierdziła, że fakt uzyskiwania przez nią specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być w okolicznościach sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga to natomiast wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem w realiach kontrolowanej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy przy tym wskazać na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. zgodnie z którym, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 i art. 205 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić wykładnię art. 17 u.ś.r. przedstawioną powyżej (art. 153 p.p.s.a.) i dokonać merytorycznej oceny wniosku skarżącej badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z tego przepisu. W szczególności organ ten w ustali, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą pozwala na skuteczne ubieganie się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W sytuacji uznania, że skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a jedyną przeszkodą jest fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ I instancji uchyli decyzję przyznającą ten zasiłek zgodnie z wnioskiem strony z 1 czerwca 2022 r. a następnie wyda decyzję w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.