Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 29 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 2023/23

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "organ pierwszej instancji", "PINB"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) nakazał P. Sp. z o.o. w S. przy ul. [...] (dalej: "Spółka"), jako właścicielowi budowli, rozbiórkę budowli będącej konstrukcją szkieletową z jedną ścianą wydzielającą przestrzeń o przeznaczeniu gospodarczym, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...], [....],[...]obrąb [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu podał, iż w dniu 22 października 2019 r. do organu wpłynęło anonimowe pismo o podjęcie czynności w przedmiotowej sprawie.

W dniu 21 listopada 2019 r. D. S. - zarządca sukcesyjny firmy A. J. S. oświadczył, że firma A. jest najemcą pomieszczeń stanowiących własność Spółki P. i nie była inwestorem przedmiotowego garażu. W dniu 17 grudnia 2019 r. J.S. - Prezes Spółki oświadczył, że wykonany obiekt nie posiada fundamentów i ścian bocznych, pełni funkcją wiaty, wykonany jest z blachy. Spółka nie posiada pozwolenia na jego budowę ani nie dokonała zgłoszenia. Ponadto wskazał, że obiekt powstał około 20 lat temu.

W trakcie czynności kontrolnych w dniu 20 lutego 2020 r. ustalono, że do budynku wynajmowanego przez firmę A. (byłego dzierżawcy) dobudowany został garaż blaszany. W dniu kontroli garaż został przez Spółkę częściowo rozebrany - pozostała ściana frontowa garażu oraz konstrukcja wsporcza. Prezes Spółki oświadczył, że rozbiórka zostanie dokończona do dnia 15 marca 2020 r.

Wobec ustalenia w dniu 4 stycznia 2021 r., że rozbiórka nie została dokończona, organ wezwał Spółkę do podjęcia natychmiastowych działań, natomiast w związku z pismem Spółki o prolongatę terminu, wyznaczył ostateczny termin na wykonanie robót do dnia 30 czerwca 2021 r. Przeprowadzona w dniu 31 sierpnia 2021 r. kontrola wykazała, że powyższego nie wykonano.

Pismem z dnia 6 września 2021 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy garażu blaszanego na działce nr[...], [...], [...], [...]przy ul. [...]w S. W wyniku kwerendy akt nie odnaleziono dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem budowy garażu blaszanego na ww. działkach. Ustalono, iż zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru ograniczonego drogami DK86 i DK94, ulicami [...] i [...]o raz granicami administracyjnymi miast B. i C. (opubl. Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 11 października 2021 r., poz. 6477), nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem - AC.39 P,U, dla którego obowiązują ustalenia: "przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej".

Postanowieniem nr [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. organ wstrzymał roboty budowlane dotyczące budowy garażu blaszanego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Wniosek nie został przedłożony.

Sprawa rozpoznawana jest ponownie. PINB decyzją nr [...] z dnia 23 lutego 2022 r. nakazał Spółce rozbiórkę garażu blaszanego. Po rozpoznaniu odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "ŚWINB") decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. znak WINB.WOA.7721.124.2022.KC uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. ŚWINB zwrócił uwagę, że sporny obiekt nie może zostać uznany za obiekt budowlany będący garażem, lecz zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr.bud. stanowi budowlę, do której wzniesienia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ponadto organ pierwszej instancji powinien zastosować art. 48 Pr.bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 15 listopada 2022 r. przeprowadzono oględziny stwierdzając, że na działkach nr[...], [...], [...],[...] znajduje sią obiekt o konstrukcji stalowej stanowiący budowlę. Budowla składa sią z bramy wjazdowej, przegrody zewnętrznej od strony ogrodzenia w wysokości 2 m i ramy stalowej. Budowla nie spełnia warunków bezpieczeństwa oraz w stosunku do tego obiektu nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z pismami Spółki z dnia 17 sierpnia 2022 r., z dnia 26 września 2022 r. oraz z dnia 10 listopada 2022 r. w kwestii wyznaczenia terminu czynności z uwagi na brak organu wykonawczego Spółki, organ wskazał, że pozostaje aktualny organ reprezentujący - zarząd, który stanowi jednoosobowo J. S. Organ ustalił, że prowadzone postępowanie dotyczy legalności budowli będącej konstrukcją szkieletową z jedną ścianą wydzielającą przestrzeń o przeznaczeniu gospodarczym. Budowla wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. W sprawie ma zastosowanie art. 48 Pr.bud.

Część działki nr [...] nie stanowiła i nie stanowi własności Spółki, będącej właścicielem budowli. Przedmiotowy obiekt jest budowlą naziemną spełniającą funkcję użytkową budynku, nie posiada fundamentów i może być przeniesiony na inne miejsce. Funkcja tego obiektu jest identyczna jak funkcja budynku. Zastosowanie znajdą zatem zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Budowla została wykonana w sposób naruszający własność Gminy Sosnowiec, gdyż została posadowiona w części na działce nie będącej własnością inwestora. Według oświadczenia przedstawicieli organu z dnia 15 listopada 2022 r. brak jest umowy dzierżawy na ww. część działki.

W rezultacie organ odstąpił od wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., wyjaśniając, że brak jest możliwości faktycznej i prawnej do zalegalizowania obiektu, przez wzgląd na brak dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a dodatkowo niezgodność inwestycji z § 12 ust. 1-4 rozporządzenia.

Organ w powołaniu na treść art. 52 Pr.bud. zwrócił również uwagę, że adresatem decyzji pozostaje Spółka jako właściciel spornej budowli, będący jednocześnie jej inwestorem.

Spółka była i jest właścicielem działek nr:[...], [...],[...]. Właścicielem działki nr [...] była i jest natomiast Gmina S. W odniesieniu do tej działki Spółka nie posiadała zgody właściciela na budowę budowli. Wobec tego zasadne w ocenie organu stało się wydanie nakazu rozbiórki jak w treści decyzji.

Decyzja została doręczona Spółce w dniu 2 sierpnia 2023 r.

Spółka w dniu 11 sierpnia 2023 r. złożyła odwołanie od wymienionej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia:

1. - art 52 Pr.bud. poprzez przyjęcie, iż Spółka jest wyłącznie zobowiązanym, podczas gdy Miasto S. deklaruje własność przedmiotowej nieruchomości, czy też jej części, przy jednoczesnym niewykazaniu procesu budowlanego Spółki, zwłaszcza, iż przedmiotowa budowla miała zostać wzniesiona ponad 25 lat temu,
2. - art. 48 ust 2 i 3 Pr.bud. poprzez uniemożliwienie procedury legalizacyjnej, podczas gdy Gmina nie wykazała przesłanek niweczących w całości ani w części,
3. - zasad swobodnej oceny dowodów i zastąpienie ich dowolnością w ich ocenie poprzez przeprowadzenie czynności w pominięciu Spółki jako domniemanego inwestora oraz, iż Spółka przedłuża postępowanie, podczas gdy pozostawała bez zdolności do czynności prawnych.

Spółka zwróciła uwagę, że w sprawie nie został ustalony inwestor oraz stan prawny budowli, ponadto plan miejscowy umożliwia legalizację, nadto Gmina nie wykazała własności nieruchomości, względem której toczy się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 21 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.323.2023.ZS, w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr.bud., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy oraz dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności. Ponadto zwrócił uwagę, iż w toku czynności kontrolnych w dniu 20 lutego 2020 r. ustalono, że obiekt zlokalizowany jest w odległości 3,46 m od istniejącego ogrodzenia.

Po przeprowadzonej analizie organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze - PINB nie ustalił, kiedy została wzniesiona przedmiotowa budowla w obecnym kształcie. Na podstawie wydruków ortofotomap PINB stwierdził, że garaż wzniesiono w okresie lipiec - październik 2015 r., natomiast brak jest informacji na temat daty powstania obiektu, co do którego toczy się niniejsze postępowanie. ŚWINB podkreślił, że nie ma tu znaczenia okoliczność, iż pierwotnie w tym miejscu zlokalizowany był garaż, a także, czy przedmiotowy garaż został rozebrany w całości i w jego miejsce na nowo wzniesiona została budowla będąca przedmiotem niniejszego postępowania, czy też do jej wzniesienia wykorzystane zostały elementy konstrukcyjne garażu. Konieczne jest natomiast ustalenie daty kiedy doszło do jej budowy, z uwagi na to, że obowiązujące przed 19 września 2020 r. przepisy zawierały odrębny tryb procedowania w zakresie obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Pr.bud.) oraz bez dokonania zgłoszenia (art. 49b Pr.bud.).

PINB powinien zatem ustalić datę jej budowy, a następnie dokonać analizy obowiązujących wówczas przepisów art. 29 - 30 Pr.bud., w zakresie wykazania, czy na jej budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia.

Po drugie – warunkiem orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ustalenie i wskazanie przez organ nadzoru budowlanego, że nie zachodzą przesłanki wymagane do zalegalizowania obiektu lub jego części. PINB stwierdził, że plan dopuszcza lokalizacje takiej inwestycji. ŚWINB wyjaśnił natomiast, że przedmiotowy obiekt nie może być uznany za budynek, czy nawet obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku, wobec tego w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po trzecie – w postępowaniu legalizacyjnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak kwestia ta nie podlega badaniu na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, a dopiero na kolejnym jego etapie. Dopiero brak możliwości legalizacji obiektu budowlanego w oparciu o art. 49b czy też 48 Pr.bud. może skutkować wydaniem nakazu jego rozbiórki.

ŚWINB wyjaśnił, że ustawodawca zobowiązuje do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, w ramach którego na pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego bada czy budowa jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku pozytywnej weryfikacji organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 lub 49b ust. 2 Pr.bud. obowiązany jest podjąć próbę legalizacji samowoli budowlanej - postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w tym przepisie. Wśród tych dokumentów znajduje się oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta zatem podlega badaniu dopiero na dalszym etapie postępowania - tj. po wydaniu postanowienia w oparciu o jeden ze wskazanych powyżej przepisów. ŚWINB zwrócił również uwagę, że oświadczenie złożone przez W. W., w sytuacji gdy nie przedłożył w toku postępowania dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do reprezentowania Gminy nie ma mocy wiążącej. ŚWINB nie podzielił natomiast zarzutu w zakresie braku prawidłowej reprezentacji Spółki w postępowaniu.

Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 22 listopada 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca - Gmina S. wnosząc w dniu 5 grudnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,
2. 2) art. 136 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego przez zobowiązanie Gminy do przedłożenia upoważnienia do jej reprezentowania przez W. W. lub też brak zwrócenia się do Gminy o potwierdzenie oświadczenia ww. pracownika,
3. 3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów poprzez przyjęcie:
4. a) iż organ nie ustalił daty powstania obiektu, podczas gdy wydruki zdjęć ze strony geoportal świadczą, iż obiekt objęty postępowaniem został zrealizowany pomiędzy lipcem a październikiem 2015 r.,
5. b) za prawidłowy dowód z oświadczenia Spółki o wykonaniu spornego obiektu ponad 20 lat wcześniej, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy, w tym wydruk zdjęć lotniczych z lipca 2015 r., prowadzi jednoznacznie do wniosku, że obiekt nie był zrealizowany wcześniej niż w okresie od lipca do października 2015 r.,
6. c) iż organ nie wykazał, jakiej kategorii obiekt powstał, podczas gdy dokumenty świadczą o tym, iż obiekt powstał jako garaż i spełniał taką funkcję pierwotnie,
7. d) iż organ nie wykazał, czy budowa spornego obiektu była reglamentowana prawem budowlanym w dacie jego budowy, podczas gdy obiekt garażowy, zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w okresie od lipca do października 2015 r. był reglamentowany przez ustawodawcę pozwoleniem na budowę w trybie art. 28 Pr.bud. z daty jego budowy (brak wskazania garaży w katalogu obiektów zwolnionych z tego obowiązku w ramach art. 29 Pr.bud. w brzmieniu z 2015 r.),
8. 4) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 Pr.bud., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania poprzez uznanie, iż organ nie może badać kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wstępnym etapie postępowania, podczas gdy obiekt w znacznej części jest zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność Gminy, który to podmiot nie wyrażał i nadal nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowego obiektu na ww. nieruchomości,
9. 5) art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud. (z daty wszczęcia postępowania) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zaistniałych ku temu przesłanek.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. zarządzenia Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 9 maja 2016 r. stanowiącego upoważnienie do reprezentowania Gminy przez W. W. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowy obiekt w znacznej części znajduje się na nieruchomości Gminy, zobowiązany w postępowaniu legalizacyjnym nie ma możliwości faktycznej oraz prawnej do jego zalegalizowania. Skarżąca podała również, iż zobowiązany do rozbiórki mógł skorzystać z prawa do zwrócenia się do Gminy o wyrażenie zgody na legalizację obiektu na jej nieruchomości, czego jednak nie zrobił.

Dalej podała, iż nawet przyjmując, iż zobowiązany wystąpiłby do Gminy o stosowną zgodę, to by jej nie otrzymał o czym świadczy oświadczenie upoważnionego pracownika organu. Zaakcentowała, iż przedmiotowy obiekt powstał pomiędzy lipcem a październikiem 2015 r., był reglamentowany obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Pr.bud., powstał jako garaż, a jego częściowa rozbiórka nastąpiła już po wszczęciu postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącej kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega badaniu na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego. ŚWINB zastosował zatem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji uniemożliwiłoby stronom weryfikację ustaleń i ocen dokonanych po raz pierwszy w drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).

Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w/w przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., art. 64d § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, w wyżej wskazanych granicach, stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.323.2023.ZS, którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia 31 lipca 2023 r. w przedmiocie rozbiórki budowli opisanej na wstępie.

Organ odwoławczy opierając decyzję o treść art. 138 § 2 k.p.a., wyraźnie wskazał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, wymienił braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, a także uchybienia, do których doszło w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w kontekście pozbawienia Inwestora możliwości wylegitymowania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwrócił uwagę na naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Dokonując tego rodzaju oceny organ odwoławczy w ramach wytycznych wskazał na zasadność, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, ustalenia przez PINB daty budowy przedmiotowej budowli, celem jednoznacznego ustalenia, czy w dacie jej budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenie, a w konsekwencji czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 czy też art. 49b Pr.bud. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Wskazał także na zasadności dokonania analizy budowli wobec brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa pożarowego. Zwrócił również uwagę, iż dopiero na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego PINB powinien zbadać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu, wskazana argumentacja stanowiła uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym zastosowanie przez organ odwoławczy regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne.

Nie budzi wątpliwości, że na działkach o nr ewid.[...], [...], [...],[...]przy ul. [...] w S. usytuowany jest obiekt budowlany, względem którego nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie dokonano zgłoszenia. Okoliczności te nie były w sprawie kwestionowane,

Wymaga odnotowania, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane obowiązującej od dnia 19 września 2020 r., zatem stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także Sąd orzekającym w niniejszej sprawie, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, podobnie: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 200/18).

Zatem przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy organ winien prawidłowo ustalić naruszenie Prawa budowlanego, do którego doszło w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a żeby to było możliwe, uprzednio prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, co wpływa bezpośrednio na prawidłowość zastosowania podstawy normatywnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej.

Należy zgodzić się, iż organ pierwszej instancji nie dokonał jednoznacznego ustalenia daty popełnienia samowoli. W uzasadnieniu decyzji brak tego rodzaju ustaleń, jedynie jak zauważył ŚWINB – "w dniu 24 listopada 2021 r. do akt sprawy dołączono notatkę służbową, zgodnie z którą po dokonaniu analizy ortofotomap przyjęto, iż garaż powstał w okresie lipiec - październik 2015 r." (notatka służbowa sprzed uchylenia uprzedniej decyzji PINB przez organ odwoławczy). Powyższe nie dotyczyło natomiast daty powstania obiektu pozostającego aktualnie przedmiotem postępowania. Ponadto w stanowisku PINB brak spójności co do kwestii czy w stosunku do przedmiotowego obiektu znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (str. 4 i 6 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji).

Jednocześnie Sąd dostrzega, że w aktach sprawy zalega dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin przedmiotowego obiektu, z której wyraźnie wynika, że pomiędzy oględzinami w dniu 20 lutego 2020 r. a oględzinami w dniu 4 stycznia 2021 r. doszło do zmiany konstrukcji obiektu (karta nr 9 i 10 akt administracyjnych, dodatkowe poziome elementy konstrukcji). Wyraźna jest także zmiana która zaszła do kolejnych oględzin z dnia 15 listopada 2022 r. (karta nr 40 akt administracyjnych, dodatkowe elementy pionowe). Powyższe, podobnie jak powierzchnia obiektu, nie podlegało szczegółowej analizie organu pierwszej instancji. PINB powinien natomiast dokonać ustaleń czy obiekt ulega rozbudowie.

Następnie dokonać kwalifikacji tego obiektu oraz uwzględniając datę jego powstania ustalić czy do jego wzniesienia wymagane było wówczas uzyskanie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenie. Wobec tych ustaleń organ winien zastosować właściwy tryb legalizacji, w ramach którego Inwestor powinien zostać wezwany do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.

Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem kluczowe dla oceny czy dla przedmiotowego budynku wymagane było wówczas zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę. Powyższe pociąga bowiem za sobą, dla uprzednio prawidłowo ustalonego naruszenia Prawa budowlanego, zastosowanie prawidłowej podstawy normatywnej, ponieważ art. 49b ust. 1 przywołanej ustawy reguluje problematykę likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, natomiast art. 48 dotyczącej obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy konkretnych obiektów w nim wymienionych.

Okolicznością bezsporną jest bowiem fakt, że dla wskazanego obiektu nie uzyskano pozwolenia na budowę ani też nie dokonano jego zgłoszenia.

Ta kwestia stanowi podstawy dalszych działań organu w sprawie, w tym zastosowania odpowiednich przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej, przy uwzględnieniu, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że w każdym przypadku samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien rozważyć przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki możliwość legalizacji w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a zatem dokonać analizy czy budowa pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe powinno nastąpić jednak dopiero po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy co do naruszenia Prawa budowlanego ocenianego według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli.

W związku z powyżej przedstawioną argumentacją nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 80 k.p.a. (zarzut nr 3 petitum skargi).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie wskazał na naruszenie przez PINB obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w aspekcie oceny naruszenia Prawa budowlanego według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Należy pamiętać, iż organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej.

Organy natomiast nie dokonały wyjaśnień istotnych z punktu widzenia ustalenia podstawy normatywnej dotyczącej usuwania skutków samowoli, a w konsekwencji przyjętego trybu legalizacji. Błędnie wskazuje również Skarżąca Gmina, że art. 29 Pr.bud. nie obejmował wówczas garaży.

Nie można pominąć jeszcze jednej kwestii. Jak już była mowa, zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) wdrożenie legalizacji zależy od wstępnego stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz brakiem naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak z kolei wskazuje art. 48 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane w toku legalizacji obiektu. O ile więc kwestia prawa inwestora (podmiotu zainteresowanego legalizacją) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna z punktu widzenia legalizacji, to zarazem trzeba dostrzec, że prawo to podlega sprawdzeniu zasadniczo dopiero na etapie składania dokumentacji projektowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2354/21).

Sam fakt oświadczenia, złożonego przez pracownika Gminy w przedmiocie braku zgody na istnienie spornego obiektu budowlanego na nieruchomości Gminy, nie może powodować odstąpienia a limine od procedury legalizacyjnej i pozbawić inwestora możliwości przedłożenia wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnotowania jednocześnie wymaga, iż Skarżąca Gmina nie kwestionowała w zarzutach skargi zasadności procedury legalizacyjnej. Wskazywała jedynie, że wobec braku zgody Gminy jako właściciela działki o nr[...], na której położona jest część przedmiotowego obiektu na jego legalizacje, zbędnym było obligowanie Inwestora do przedłożenia stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z twierdzeniem Skarżącej, stanowisko to zostałoby wyrażone także w sytuacji wystąpienia przez Inwestora z wnioskiem w tym przedmiocie (str. 4-5 uzasadnienia sprzeciwu).

Wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Pr.bud. (w przypadkach obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia) bądź o których mowa w art. 49b ust. 2 Pr.bud. (w przypadkach obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej), w sytuacji zgodności obiektu z planem miejscowym oraz stwierdzonym brakiem naruszenia przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego, stanowi obligatoryjny element postępowania legalizacyjnego.

Skarżąca natomiast nie kwestionowała, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z planem miejscowym jak ustalił PINB, ani też stanowiska organu odwoławczego o braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że odstąpienie od procedury legalizacyjnej w powołaniu na szybkość postępowania oraz niejako "założonego" braku możliwości uzyskania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zasada szybkości postępowania nie może bowiem, w ocenie Sądu, usprawiedliwiać pominięcia tej części regulacji poświęconych samowoli budowlanej, którą jest budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Brak było zatem podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. (zarzut nr 2 petitum skargi) oraz art. 12 w zw. z art. 3 pkt 11 Pr.bud. (zarzut nr 4 petitum skargi). Konsekwentnie nie mógł zyskać akceptacji zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut nr 1 i nr 5 petitum skargi).

Sąd nie miał wątpliwości, iż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego – obowiązki w zakresie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dochowania procedury legalizacji, w tym na dalszym etapie postępowania – wezwania Inwestora do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mogło zostać dokonane na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że kwestia nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej poprzedzana jest możliwością legalizacji samowoli budowalnej, w tym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, a następnie oceny czy Inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane wyżej uchybienia wymagały bez wątpienia rozstrzygnięcia kasacyjnego i powinny zostać naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie sposób ich było bowiem usunąć na etapie postępowania odwoławczego.

Na marginesie Sąd jedynie sygnalizuje, że pozostałe podniesione przez Skarżącą kwestie pozostają poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej na aktualnym etapie postępowania. Jak już wskazywano sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.