Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. J. O. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie i przyznanie słusznego odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] – na mocy nieprawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Na tej podstawie domagał się odszkodowania, składającego się z następujących składników:
- 1) powierzchnia gruntów x cena rynkowa, adekwatna do oceny sprzedaży przez Gminę B.,
- 2) koszty wytyczenia granic przez uprawnionego geodetę,
- 3) koszty odsetek bankowych przeterminowanych, dostawcy, komornika, sądowe, powstałe na skutek świadomego utrudniania przez urzędy wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.,
- 4) inne koszty związane z nierzetelnością urzędniczą.
Po rozpoznaniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił na rzecz J. O. odszkodowanie w kwocie 31.938 zł za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne (ul. [...] i ul. [...] w B.), opisaną jako działki nr [...] o pow. 807 m2 i nr [...] o pow. 59 m2, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę B. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy B. jako zajęta pod drogę publiczną, co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...].
Powołany rzeczoznawca majątkowy W. K. określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 31.938 zł. W ocenie organu, operat szacunkowy został zaś sporządzony zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Strony zostały też zapoznane z treścią operatu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. Stąd też należało ustalić odszkodowanie zgodnie z tym operatem.
W odwołaniu od decyzji J. O. zarzucił 5-krotne zaniżenie wartości rynkowej gruntu, przyjętej do obliczenia odszkodowania. Jego zdaniem, operat szacunkowy został sporządzony niestarannie i nienależycie pod względem faktycznym i prawnym. Nie uwzględniono też jego roszczeń, zawartych w pkt 2, 3 i 4 wniosku jako składników należnego odszkodowania (poza wartością gruntu).
Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono.
Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca W. K. przy sporządzaniu operatu szacunkowego dostosował się do przepisów prawa. Operat został sporządzony z należytą starannością i zgodnie z zasadami, obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych. Biegły przeanalizował bowiem rynek lokalny i wybrał do porównań 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wybrane w okresie nie przekraczającym 2 lat, ustalił trend czasowy, określił rodzaj i liczbę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Na podstawie tak dokonanych ustaleń skorygował ceny transakcyjne nieruchomości wybranych do porównań w oparciu o przyjęte cechy rynkowe nieruchomości wycenionej. Określając wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, rzeczoznawca prawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozp. RM, bowiem wyceniana nieruchomość w planie miejscowym przeznaczona była pod drogę publiczną.
Stąd też zdaniem Wojewody, wycena została sporządzona zgodnie z wymogami prawa, zaś roszczenia odwołującego zawarte w pkt 2, 3 i 4 wniosku, mają charakter cywilny i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego J. O. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się z wyceną nieruchomości, zaniżającą jego zdaniem 5-krotnie wartość gruntu. Skarżący zarzucił dodatkowo, że oględziny nieruchomości odbyły się bez jego udziału, gdyż nie został powiadomiony przez rzeczoznawcę o terminie dokonania tej czynności, co jest rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Wojewody, czynności biegłego podejmowane w celu sporządzenia operatu, nie stanowią bowiem odrębnych środków dowodowych.
W toku rozprawy sądowej skarżący wniósł o powołanie biegłego sądowego dla ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości oraz dodatkowo powołał się na opinie biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, sporządzone w procesie cywilnym na użytek określenia wartości czynszu dzierżawy za korzystanie z części działek, na których usytuowany został podziemny kabel telekomunikacyjny, a położonych po przeciwnej stronie, niż części nieruchomości, zajęte pod drogę publiczną. Zaakcentował, że w procesie cywilnym wartość gruntu wyceniono na kwotę ok. 150 zł/m2, co odpowiada wartości rynkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty należało podzielić. W ramach postępowania sądowoadministracyjnego brak podstaw prawnych do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w drodze zasięgnięcia opinii biegłego, co wynika jednoznacznie z treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Stąd też wniosek skarżącego o powołanie przez sąd administracyjny biegłego celem oszacowania nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, należało oddalić. Jednakże zdaniem składu orzekającego, sprawa o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., wyżej powołanej, nie została dostatecznie wyjaśniona. W szczególności, budzi wątpliwości sposób szacowania i wybór metody, przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia 2 lipca 2012 r., na którym oparły się organy obydwu instancji. Przedmiotowa nieruchomość, składająca się z dwóch działek, stanowi fragmenty pasa drogowego dwóch ulic, a jej otoczenie stanowią tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że zgodnie z planem miejscowym, uchwalonym przez Radę Miejską w B. w dniu [...] r. (uchwała nr [...]), przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem D1/1 – istniejące ulice dojazdowe, pieszo-jezdne, o szerokości w liniach rozgraniczających – 5,0 m. Jednocześnie podał, że uwzględnił stan wycenianej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r.
Zdaniem sądu administracyjnego, powyższe stwierdzenia jednak wzajemnie wykluczają się i stawiają pod znakiem zapytania prawidłowość wyceny, opartej na transakcjach sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi (§ 36 ust. 4 powołanego wyżej rozp.). Wszak w świetle § 36 ust. 6 rozp., przepisy ust. 1-4, stosuje się nie wprost, lecz odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. Tymczasem przepis § 36 ust. 4 rozp., stanowi o określeniu wartości rynkowej nieruchomości, przeznaczonej pod inwestycję drogową na dzień wydania decyzji, wymienionych w ust. 5 tego przepisu. Stąd też istotne jest stwierdzenie, czy dla ustalenia odszkodowania na użytek niniejszego postępowania, miarodajne jest przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną w obecnie obowiązującym planie miejscowym (w dacie ustalenia odszkodowania), czy też istotne jest przeznaczenie nieruchomości w dniu 29 października 1998 r., kiedy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia własności.
Przepis § 36 ust. 5 rozp., nie wymienia zaś żadnej z decyzji, wydawanych w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające..., a ust. 6 rozp. stanowi o odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 1-4, a nie tylko ust.
4. Z kolei § 36 ust. 1 rozp. nakazuje uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu administracyjnego, o ile ust. 1 przepisu § 36 rozp. nawiązuje do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, obowiązującym w dacie określania wartości nieruchomości, to ust. 4 odnosi się do planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji, wymienionych w ust. 5 tego przepisu. Skoro zaś przepis § 36 ust. 6 rozp., nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1-4, to na gruncie przepisu ust. 4, miarodajne musi być przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na dzień 29 października 1998 r. Tymczasem ani z operatu szacunkowego, ani ze znajdującego się w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika, jakie było przeznaczenie nieruchomości w tej dacie. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby zachodziły przesłanki do określenia wartości rynkowej nieruchomości w trybie § 36 ust. 4 rozp. – przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Co więcej, wskazać przyjdzie, że z treści operatu szacunkowego nie wynika jednoznacznie, aby określenie wartości nieruchomości w ogóle możliwe było w oparciu o analizę nieruchomości drogowych. Wszak jako nieruchomości podobne do wycenianej możliwe jest jedynie przyjęcie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W treści operatu szacunkowego brak zaś opisu rodzaju użytku przyjętej do porównań nieruchomości nr [...] (działka nr [...] o pow. 350 m2). Rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził też, że dokonał analizy rynku i na tej podstawie ustalił, że dane w zakresie obrotu działkami, zajętymi pod drogi publiczne są wystarczające dla określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Nie wiadomo bowiem, ile odnotowano takich transakcji na rynku lokalnym w ostatnich dwóch latach i czy rzeczywiście możliwe jest przyjęcie, że skarżący w obrocie wolnorynkowym mógłby uzyskać jedynie cenę 36,88 zł za m2 jako wyliczoną przez rzeczoznawcę średnią arytmetyczną skorygowanych cen przy uwzględnieniu 3 transakcji rynkowych.
Zdaniem Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że wyższą cenę osiągają w obrocie nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako położone w sąsiedztwie. Tymczasem prawodawca w pierwszym rzędzie nakazał określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przyległych, chyba że możliwa jest wycena w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Stwierdzić zaś przyjdzie, że możliwość takiej wyceny w każdym wypadku uzależniona jest od liczby transakcji rynkowych nieruchomości podobnych do wycenianej. Dopiero odpowiednio duża liczba zawieranych umów pozwala na analizę rynku i zastosowanie właściwego kryterium, wynikającego z treści § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozp.
Tymczasem z operatu szacunkowego nie wynikają powyższe kwestie jako istotne i przesądzające o prawidłowości sporządzonej wyceny. Stąd też stwierdzenia organów obydwu instancji, że operat został opracowany zgodnie z wymogami rozp. RM, należy uznać za przedwczesne, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi, aczkolwiek prawidłowo uznał organ odwoławczy, że roszczenia skarżącego, zawarte w pkt 2, 3 i 4 wniosku, nie mieszczą się w pojęciu wartości nieruchomości na użytek odszkodowania należnego z mocy art. 73 ustawy.
Niezasadny jest także zarzut niepowiadomienia skarżącego o terminie oględzin nieruchomości. Wszak opis i materiał zdjęciowy został dołączony do akt sprawy. Skarżący został też w toku rozprawy administracyjnej zapoznany z treścią operatu szacunkowego i nie zakwestionował stanu faktycznego, gdy idzie o opis nieruchomości. Okazana przez skarżącego w toku rozprawy sądowej opinia na użytek procesu cywilnego, może mieć zaś znaczenie na kolejnym etapie postępowania, o ile okaże się, że z braku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogę, celowe jest ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W tym stanie rzeczy stwierdzając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono, bowiem skarżący został zwolniony z wpisu od skargi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie ustalić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. O ile wówczas obowiązywał plan miejscowy, bądź zapisy studium, które to akty przeznaczały przedmiotowy teren pod inwestycję drogową, zachodzić będzie podstawa do określenia wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozp. Wymagać to będzie wykazania, że liczba transakcji nieruchomości zajętymi pod drogę w okresie ostatnich dwóch lat była wystarczająca dla określenia wartości przy uwzględnieniu cen takich nieruchomości. W przeciwnym wypadku wycena nieruchomości winna nastąpić przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.
W każdym przypadku operat szacunkowy wymagać też będzie aktualizacji z uwagi na upływ 1 roku od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym zakresie i uzasadnieniu przez rzeczoznawcę wyboru podejścia, metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami § 56 ust. 1 pkt 7 i 8 rozp., możliwe będzie ustalenie wysokości należnego skarżącemu odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.