Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14.10.2022 r. J. P. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A. P. Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 14.11.2022 r., nr [...], działając podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.ś.r.") i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od dnia [...].07.2022 r. do bezterminowo. Podał, iż z orzeczenia o jej niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia [...].07.2022 r., ale daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, dlatego w sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czyli niepełnosprawność nie powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, w ocenie organu I instancji, zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką wskazuje, że może podjąć zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W odwołaniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Zaznaczył, że nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ jego matka ma problem z poruszaniem się i potrzebuje całodobowej pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3440/2022/19487, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14.11.2022 r. W uzasadnieniu decyzji zinterpretowało przesłanki pozytywne i negatywne uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliło, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13. Jednakże decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu prawa świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu i zasługuje na utrzymanie w mocy z tej przyczyny, że zakres opieki jakiej wymaga jego matka nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Dodatkowo, istnieje brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej a sprawowaną nad matką opieką. Czynności wykonywane w ramach opieki stanowią czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, pranie, gotowanie, podawanie leków, asysta przy wizytach lekarskich). Nie obejmują takich zabiegów opiekuńczych lub pielęgnacyjnych, które wymagają stałej obecności i zaangażowania skarżącego, a tym samym nie wymagają rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Z treści wywiadu środowiskowego z dnia 04.11.2022 r. i z załączonej dokumentacji medycznej wynika, że matka skarżącego samodzielnie porusza się po pokoju i spożywa posiłki, a skarżący jedynie je przygotowuje (por. strona 8 historii wizyt lekarskich - wizyta z dnia [...].07.2022 r.).
Nadto, zakres opieki ustalony w treści wywiadu środowiskowego koreluje z informacjami zawartymi w historii wizyt lekarskich (wydruk z dnia 24.10.2022 r.) oraz z treścią oświadczeń skarżącego z 14 października i 4 listopada 2022 r. Matka skarżącego potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, a także nie potrzebuje pomocy np. w jedzeniu, czy przy części czynności higienicznych. Nie można również mówić o rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia, celem sprawowania opieki nad matką, ponieważ w swoim życiu skarżący ostatni raz był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w dniu [...] 1989 r. (por. kwestionariusz okresów składkowych oraz załączone świadectwa pracy). Już po 1989 r. był zatrudniony wyłącznie na podstawie umowy zlecenia i to w 2020 r. przez bardzo krótki okres wynoszący niepełne 3 miesiące. W sprawie nie zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki na matką.
Odnosząc się do treści odwołania SKO zauważyło, że nic nie stoi na przeszkodzie aby w dalszym ciągu skarżący opiekował się matką, jednak nie oznacza to, iż powinien za opiekę otrzymywać wnioskowane świadczenie. Zdaniem SKO, świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane tylko z tego powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe i trudności organizacyjne (por. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 09.09.2021 r. sygn. akt II SA/Lu 420/21). Nie zawsze również realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1212/21).
W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji SKO i jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że w jego sprawie doszło do naruszenia art. 17 u.ś.r. oraz art.
7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia nawet w ułamkowym wymiarze czasu pracy z uwagi na bardzo angażujące czynności opiekuńcze przy matce wykonywane przez całą dobę. Zdarzają się jej częste upadki, dlatego nawet kilkugodzinna nieobecność skarżącego w domu może skutkować trwałym uszczerbkiem jej zdrowia, a jako syn jest jedyną osobą, która może zapewnić jej pomoc.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości, ani w części w wysokości uwzględniającej stawki pełnomocników "z wyboru".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.". W niniejszej sprawie SKO wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie domagał się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W myśl, art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (tj. skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym prawidłowa jest argumentacja SKO zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niezależnie od tego Trybunał Konstytucyjny w tym samym wyroku wyjaśnił, że "w obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Osobne świadczenie zasiłek dla opiekuna - ma podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 51/21, że pojęcie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna staje się niemożliwe.
Istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje, iż w art. 17 u.ś.r. chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną, a punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Powyższe oznacza, że opieka powinna być sprawowana codziennie. Nadto, opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą jej gotowość niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go przez opiekuna a sprawowaną opieką (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1333/21). Niemniej jednak organ ma prawo i również zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki, która ma uniemożliwiać podjęcie zatrudnienia, bądź zmuszać do rezygnacji z innej pracy zarobkowej.
Z analizy zgromadzonej dokumentacji źródłowej wynika, że matka skarżącego wymaga pomocy osób drugich ze względu na trudności w samodzielnym poruszaniu się podczas opuszczania miejsca zamieszkania, ale nie jest osobą leżącą. Skarżący nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jego stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Niewątpliwie wymaga natomiast wsparcia np. przy robieniu zakupów i przygotowywaniu posiłków. Takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, w tym realizacja recept, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo (i to często w sztywno wyznaczonych godzinach) i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Natomiast czynności związane z opieką polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, ubieraniu, podawaniu leków, czy posiłków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą wykonywanie zatrudnienia.
Zgodnie z wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 841/21 (cytat): "Przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne".
Z przedstawionych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).