Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku D. B.(dalej jako skarżąca) z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, zwanej dalej Prawem budowlanym lub P.b.) oraz art. 104 Kpa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [1] w R. przy ul [...].
W uzasadnieniu stwierdził, że pomimo nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązania skarżąca nie wykazała, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej ul [...] o szerokości określonej z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Istniejący nienormatywny dostęp do drogi publicznej jest zawężony miejscowo do szerokości 3m. Jest on usankcjonowany m.in. służebnością gruntową, co oznacza, że inwestorzy mają zapewniony dojazd o szerokości jezdni 3m, lecz nie mają zapewnionego dostępu pieszego – dojścia.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że należąca do niej działka nr [1] jest ostatnią z działek do zagospodarowania na ul [...] oraz, iż wszyscy pozostali sąsiedzi korzystają bez przeszkód z istniejącej drogi dojazdowej, jednak tylko od niej organ I instancji egzekwuje obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu o wymaganej szerokości. Wyjaśniła jednocześnie, że aktem notarialnym rep. A nr [...] dla jej działki została ustanowiona służebność drogowa przez działki prywatne nr [2], [3],[4]. Dojazd prowadzi też przez działkę gminną nr [5] o szerokości 3m, która została wykupiona przez gminę w 2004 r. Gmina co prawda zaoferowała pomoc w postaci wykupu fragmentów działek nr [6],[7] i [8] w celu poszerzenia drogi dojazdowej, jednakże ich właściciele nie zgodzili się na sprzedaż części swoich działek po cenie zaoferowanej przez gminę, ani też nie wyrazili zgody na ustanowienie szerszej służebności przejścia i przejazdu.
Podniosła też, że sama ulica [...], która jest drogą dojazdową do działek położonych bezpośrednio przy tej ulicy oraz do działek położonych – jak jej działka – przy jej odnogach, również nie spełnia wymagań warunków technicznych, ponieważ jej szerokość również wynosi na niektórych odcinkach około 3m.
Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla budowanego obiektu budowlanego wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Dostęp taki powinien odpowiadać wymogom prawa. W tym względzie ma zastosowanie treść § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z ust. 3 tego aktu do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję dojścia i dojazdu umożliwiających dostęp do drogi publicznej mogą pełnić dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5m. Do dojścia i dojazdu do działki budowlanej, postrzeganych łącznie, przewidziano zatem minimalną szerokość 4,5m. Nie spełnia zatem tego wymogu zapewnienie dostępu do drogi publicznej o szerokości 3m, a taka sytuacja ma miejsce odnośnie nieruchomości skarżącej.
Zdaniem Wojewody argumenty skarżącej, że działki położone przy ul [...] i przy jej odnogach – zabudowane budynkami mieszkalnymi, również posiadają ten sam dostęp do drogi publicznej, który nie odpowiada obowiązującym wymogom, nie może przesądzać o obowiązku wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody skarżąca wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, polegające na przyjęciu, że szerokość drogi dojazdowej do działki skarżącej jest mniejsza niż 4,5m przewidziane w § 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia wbrew treści § 14 ust. 1 tego rozporządzenia oraz art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, które dopuszczają drogę dojazdową o szerokości nie mniejszej niż 3m.;
- 2) prawa procesowego – art. 7 i 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie posiada dostępu do drogi publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w oparciu o ustanowioną służebność jej działka posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powszechną praktyką jest ustanawianie przez sądy powszechne służebności drogi koniecznej w postaci pasa gruntu węższego niż 4,5m. Za dopuszczalnością uwzględnienia węższego niż 4,5m ciągu pieszo-jezdnego przemawia też jej zdaniem treść przepisów regulujących ruch drogowy zarówno drogach publicznych jak i poza nimi, m.in. art. 11 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powtórzyła też zarzut z odwołania, że organy bezpodstawnie różnicują inwestorów, skoro po tej samej drodze prowadzi dojazd do innych zabudowanych w sąsiedztwie nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że jej zarzuty nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie stanowiące naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stan faktyczny nie budzi wątpliwości i jest pomiędzy stronami bezsporny. Nie ulega wątpliwości i skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów, że do objętej zamierzeniem inwestycyjnym jej działki nr [1] posiada dostęp do drogi publicznej ul [...] istniejącym w terenie szlakiem drogowym na nieruchomościach prywatnych (służebność drogowa) oraz gruntach Gminy R., którego całkowita szerokość wynosi w niektórych miejscach tylko 3m. Zasadnie zatem przyjęły organy, że szlak ten traktowany nawet jako dojście nie spełnia wymogów o jakich mowa w § 14 ust. 3 warunków technicznych. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi tj. również z w/w rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.
Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że zarówno realizacja jak i użytkowanie objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i garażu wymaga korzystania z dojścia i dojazdu do drogi publicznej o jakich mowa w § 14 ust 1 warunków technicznych. Obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę i badającego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany było zatem sprawdzenie, czy do projektowanego budynku istnieje lub będzie istnieć odpowiednie dojście i dojazd. Wobec powyższego zasadnie przyjęły organy, że funkcję wymaganego dojazdu i dojścia do projektowanego budynku powinno pełnić co najmniej dojście o szerokości nie mniejszej niż 4,5m, a to zgodnie z treścią § 14 ust. 3 rozporządzenia. skoro pozostaje poza sporem, że skarżąca prawa do takiego dojścia nie posiada, to co do zasady odmowę wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego należałoby uznać za zasadną.
Brak jest bowiem prawnych podstaw do przyjęcia, co zdaje się twierdzić skarżąca, że § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania tylko dlatego, że z tego samego szlaku stanowiącego dojście i dojazd do jej działki, korzystają również właściciele zabudowanych i położonych przy nim działek oraz, iż parametrów, o jakich mowa w § 14 nie spełnia nawet będąca drogą publiczną ulica [...], od której prowadzi dojazd do jej działki. Za odmiennym wnioskiem w tym względzie nie mogą też przemawiać powoływane przez skarżącą przepisy o ruchu drogowym, które regulują zupełnie inne zagadnienia i materię.
Nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 ustawy p.p.s.a.) w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd biorąc pod uwagę treść art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i art. 77 § 1 Kpa, uznał jednak, że sprawa wymagała rozważenia i wyjaśnienia z punktu widzenia treści art. 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tej normy prawnej, z wyjątkami w niej przewidzianymi "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7", czyli m.in. od wymogów zawartych w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Kierując się zatem zgodnie z art. 8 § 1 Kpa, zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, Prezydent Miasta R. rozpoznając wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę powinien rozważyć przesłanki zasadności wystąpienia do ministra o udzielenie upoważnienia na dokonanie odstępstwa od treści § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym względzie powinien mieć na uwadze zarówno charakter, wielkość i sposób użytkowania projektowanej inwestycji (w kontekście zapewnienia wymagań przeciwpożarowych) i bezsporną okoliczność, że z ocenianego dojazdu korzystają już właściciele innych zabudowanych budynkami mieszkalnymi nieruchomości oraz, iż prawdopodobnie (w tym zakresie brak bowiem przesądzających ustaleń) również ulica [...] nie spełnia wymogu z § 14 ust. 2 warunków technicznych. Należałoby wziąć też pod uwagę, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. z dnia [...] r., działka skarżącej będzie miała dostęp do drogi publicznej przez przewidzianą w planie drogę wewnętrzną (symbol planu 1829 KDD, po zrealizowaniu tej drogi). Co więcej znaczna jej część ma być pod tą projektowaną drogę zajęta.
Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W związku z koniecznością wyjaśnienia i rozważenia sprawy w kontekście treści art. 9 P.b. przez organy obu instancji, uchyleniu na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. podlegała również decyzja organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważą organy orzekające podstawę zastosowania w sprawie art. 9 P.b.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. mr