Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 maja 2013 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K., Rejon w C., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o podjęcie działań w sprawie reklamy Zakładu Produkcji Obuwia "A" przy ul. [...] w R., ustawionej niezgodnie z obowiązującymi przepisami w obrębie pasa [...].
Po rozpoznaniu sprawy PINB w C. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał W. K. rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Jednakże wskutek odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu i wyjaśnienia kompletności archiwum wydanych pozwoleń na budowę przez Wójta Gminy R., wskazując że zachodzi prawdopodobieństwo, iż w niniejszej sprawie będzie miała zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy oraz § 44 ust. 3 pkt 2 rozp. MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), budowa w miejscach publicznych stałych urządzeń, wpływających na wygląd obiektów budowlanych, jak urządzenia reklamowe i ogłoszeniowe, wymagała zaś pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, droga krajowa nr [...], przy której znajduje się obiekt, jest zaś niewątpliwie miejscem publicznym.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków K. B., A. S., G. K., K. P. i A. K. celem ustalenia daty budowy urządzenia reklamowego oraz zwrócił się telefonicznie do UG R., uzyskując informację, że rejestry udzielonych pozwoleń na budowę z lat 1990-1992 są kompletne i brak jest adnotacji co do przedmiotowego urządzenia.
W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ nadzoru budowlanego I instancji, powtórnie nakazał W. K. rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Powołując się na zeznania świadków, organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowe urządzenie zrealizowano na początku lat 90-tych ub. wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem obowiązującej wówczas ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), która nakazywała sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach krajowych w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni na terenie zabudowy miast i wsi. Zatem obiekt jako wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlegał przymusowej rozbiórce.
W odwołaniu od decyzji W. K. zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 3 i art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem urządzenie reklamowe znajduje się na należącej do niego działce, a nie – w miejscu publicznym, stąd też jego realizacja na początku lat 90-tych, nie wymagała pozwolenia na budowę. Nadto, odwołujący się wskazał na fakt, że w pobliżu znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze, zlokalizowane jeszcze bliżej od pasa jezdni oraz podniósł, że nie ma możliwości usytuowania spornego urządzenia reklamowego w odległości 10 m od krawędzi jezdni.
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji oraz nakazał W. K. wykonanie rozbiórki urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...] – w granicy z działką nr [...], w obrębie pasa [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz powołując się na zebrany materiał w postaci wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących na przedmiotowym terenie w latach 1985 do 2014 r., ustalił, że sporne urządzenie znajduje się poza pasem drogowym i nie uzyskało pozytywnej opinii lokalizacyjnej. Wskazał, że w świetle zeznań świadków przedmiotowy obiekt powstał na początku lat 90-tych ub. wieku. Składa się on z żelbetonowego fundamentu o wymiarach 1,50 x 0,40 m oraz szyldu. Pełni on zarówno funkcję reklamową, jak i informacyjną.
Jego wzniesienie pod rządami ustawy z 1974 r. wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy oraz § 44 ust. 3 pkt 2 rozp. MGTiOŚ z 1975 r., bowiem w dniu budowy znajdował się w miejscu publicznym, jakim była część działki nr [...], która jest dostępna dla nieokreślonej liczby osób, nie jest ogrodzona, znajduje się przy niej słup energetyczny, chodnik oraz wjazd do zakładu produkcji [...], co zdaniem organu oznacza, że z woli właściciela działki ta część została przeznaczona dla każdej osoby (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1473/13).
Nadto, sporne urządzenie graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, drogę i pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Zatem wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia naruszało art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. Zatem należało zastosować art. 37 ustawy poprzez dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki obligujące do wydania nakazu rozbiórki, tzn. czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, wybudowanie spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, bądź też wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza ww. wymienionymi.
W ocenie organu nadzoru budowlanego II instancji, w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki obligujące do wydania nakazu rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, bowiem przedmiotowe urządzenie reklamowe, narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wydania niniejszej decyzji, tj. § 34 w zw. z § 4 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. w gminie R., ponieważ z uwagi na fakt, iż jest ono usytuowane w odległości 8 m od krawędzi jezdni - [...], znajduje się jednocześnie w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy, która nie dopuszcza lokalizacji nowej zabudowy (także uprzednio wzniesionej samowolnie), chyba, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych inwestor uzyska uprzednio zgodę zarządcy drogi. Tymczasem w analizowanej sprawie inwestor nie posiada takiej zgody.
Ponadto, sporny obiekt narusza także przepisy planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące od daty jego budowy tzn. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] r., który przewidywał odległość linii zabudowy od istniejącej krawędzi jezdni min. 40 m, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] r., który przewidywał odległość linii zabudowy od istniejącej krawędzi jezdni min. 40 m oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., który także przewidywał odległość linii zabudowy od istniejącej krawędzi jezdni min. 40 m. Nadto, sporne urządzenie reklamowe narusza przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w brzmieniu, jaki obowiązywał w dniu wydania tej ustawy oraz w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż przepis ten przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - drogi krajowej.
Natomiast w niniejszym przypadku odległość ta wynosi 8 m. Ponadto, zarządca drogi [...] nie wyraził zgody na usytuowanie spornego obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tym samym usytuowanie obiektu może jednocześnie, jak podnosi w swoich pismach Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, poprzez odwrócenie uwagi kierowców od sytuacji na drodze, jej oznakowania, oceny stanu drogi i zachowania innych uczestników ruchu, co może stać się przyczyną groźnych w skutkach wypadków, zwłaszcza w przypadku drogi tranzytowej i głównej drogi ruchu przyśpieszonego jaką jest droga nr [...] (zob. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...]). Oznacza to, że w niniejszej sprawie wystąpiła także druga przesłanka uniemożliwiająca legalizację spornego obiektu budowlanego, określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym wybudowanie przedmiotowego obiektu spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.
Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7 i 77 kpa, organ odwoławczy uznał je za bezpodstawne, gdyż w niniejszej sprawie zostało przeprowadzonych szereg czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy - dowód z oględzin, z dokumentów i tym samym zostały wyczerpane wszystkie możliwości celem skrupulatnego zgromadzenia materiału dowodowego. Co więcej każdy element ustalonego stanu faktycznego został należycie odzwierciedlony w materiale dowodowym. Również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, uznano za chybiony, bowiem wzniesienie przedmiotowego obiektu pod rządami ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane, wymagało pozwolenia na budowę, gdyż część działki nr [...] na której zrealizowano sporne ogrodzenie, pomimo że stanowi ona własność inwestora, jak wskazano powyżej, biorąc pod uwagę jego cechy, a w szczególności dostępność dla nieokreślonej liczby osób oraz jej położenie (graniczy z działką drogową nr [...]) była i jest miejscem publicznym.
Jednakże organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł reformatoryjnie, bowiem organ powiatowy nie określił w sposób precyzyjny przedmiotowego obiektu budowlanego podlegającego obowiązkowej rozbiórce. Mianowicie, nie wskazał, na której działce znajduje się przedmiotowy obiekt. Natomiast jak wynika z porównania wypisu z rejestru gruntów (nr karty 26) oraz z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z oględzin sporządzonej przez organ powiatowy w dniu [...] r. sporne urządzenie reklamowe znajduje się na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] (w linii zabudowy budynku oznaczonego "[...] " wyznaczającego granice działek nr [...] i [...]). Fakt ten także potwierdzono także w odwołaniu.
W skardze do sądu administracyjnego W. K. ponowił zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że sporne urządzenie reklamowe nie zostało zrealizowane w miejscu publicznym, a zatem nie wymagało pozwolenia na budowę, zaś przywołany przez organ odwoławczy wyrok, dotyczył innej sytuacji faktycznej. Dodatkowo skarżący wskazał na nieustalenie daty budowy ogrodzenia jego nieruchomości, co wiązało się ze stwierdzeniem organu, że ta część działki nie jest ogrodzona. Wreszcie, wskazał na naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że obiekt znajduje się w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy GDDKiA złożyło oświadczenie, że wyda pozytywną zgodę w przypadku umiejscowienia urządzenia maksymalnie przy ogrodzeniu, a sam obiekt usytuowany jest poza linią zabudowy i drzew na sąsiednich działkach. Nadto, zarzucił naruszenie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nieodroczenie nakazu rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podał, że ogrodzenie działki istniało już w dacie jej nabycia przez skarżącego na początku lat 90-tych ub. wieku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Aczkolwiek budzić może wątpliwości prawidłowość ustaleń organów obydwu instancji co do daty realizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego wobec sprzecznych zeznań świadków i oparcie tych ustaleń jedynie na zeznaniach członków rodziny skarżącego, to jednak kwestia ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od daty realizacji i zastosowania różnych reżimów prawnych, w każdym przypadku zachodzi bowiem podstawa do wydania nakazu rozbiórki z uwagi na naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 460) – w brzmieniu obowiązującym od wejścia w życie tej ustawy, jak i w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, a to z uwagi na brak zgody zarządcy drogi na zbliżenie na odległość poniżej 10 m od krawędzi jezdni. Nie ma przy tym prawnego znaczenia brak możliwości usytuowania urządzenia reklamowego w innym miejscu z uwagi na zagospodarowanie terenu przy wjeździe na teren działki skarżącego, na której znajduje się zakład produkcji obuwia, ani też fakt, że jeszcze bliżej tej krawędzi znajdują się inne budynki oraz drzewa na sąsiednich posesjach, jak twierdzi skarżący.
Do udzielenia zgody na zbliżenie do krawędzi jezdni na odległość mniejszą niż wymagana ustawą o drogach publicznych władny jest wyłącznie zarządca drogi i stanowiskiem tego organu związane są organy nadzoru budowlanego. Już naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych uzasadnia przyjęcie, że chodzi o przypadek niebezpieczeństwa dla ludzi w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Prawidłowo też stwierdził organ odwoławczy po analizie wszystkich planów miejscowych, obowiązujących na przedmiotowym terenie od 1991 r., przywołanych w motywach zaskarżonej decyzji, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego narusza prawo miejscowe, co stanowi również przypadek obligatoryjnej rozbiórki na gruncie prawa budowlanego, zarówno z 1974 r., jak i 1994 r.
Sedno problemu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe, o wymiarach i konstrukcji opisanej w motywach zaskarżonej decyzji, którego wygląd w obiektywny sposób przedstawia materiał fotograficzny, znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej, podlegało rygorom ustawy z 1974 r., a zatem jego budowa wymagała pozwolenia właściwego organu z mocy art. 28 ust.
3. Zdaniem sądu administracyjnego, z uwagi na znaczne wymiary i wysokość samej tablicy reklamowej (betonowa podstawa o wysokości 1,5 x 0,4 m, szyld – 3 m), jego realizacja stanowiła roboty budowlane, a co najmniej stanowi ono urządzenie wpływające na wygląd obiektów budowlanych. Urządzenie to ma samodzielną konstrukcję i z uwagi na pełnioną funkcję reklamową i informacyjną, zostało wyeksponowane, stanowiąc istotny element zagospodarowania terenu. Zaliczenie tego rodzaju budowli do kategorii obiektów wymienionych w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., potwierdza też wprost § 44 ust. 3 pkt 2 przywołanego wyżej rozp. z 1975 r. Prawidłowo też uznały organy obydwu instancji, że urządzenie to zostało zrealizowane w miejscu publicznym. Prawo budowlane z 1974 r. nie definiuje pojęcia "miejsce publiczne". Stąd też o zakwalifikowaniu terenu do kategorii miejsc publicznych winny decydować okoliczności faktyczne. Jest poza sporem, że sporny obiekt znajduje się na działce nr [...] – w granicy z pasem drogowym. Teren ten nie jest ogrodzony, gdyż ogrodzenie działki cofnięto na wymaganą odległość 10 m. Jak przyznał pełnomocnik skarżącego w toku rozprawy sądowej, nieruchomość została nabyta w takim stanie, a więc z istniejącym już wówczas ogrodzeniem. Zatem budując sporne urządzenie reklamowe, skarżący usytuował je poza ogrodzeniem, przy wjeździe na teren zakładu produkcji obuwia, od strony drogi krajowej, przy dwuramiennym słupie elektrycznym, do którego niewątpliwie musi istnieć dostęp. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo w takim stanie rzeczy uznały organy nadzoru budowlanego, że do tej części nieruchomości skarżącego ma dostęp nieograniczona liczba osób, czemu skarżący nie sprzeciwia się, a wręcz odwrotnie. Istotna jest też funkcja całego terenu działki skarżącego, zabudowanej na cele produkcji [...]. Tego rodzaju obiekty z istoty są dostępne dla nieograniczonej liczby osób, podobnie jak obiekty handlowe, o których mowa w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1473/13. Stąd też wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzi podobny przypadek. Nie chodzi bowiem o teren prywatny, który nie został ogrodzony przez właściciela, lecz o teren zabudowany obiektami, do których z istoty ma dostęp nieograniczona liczba osób z uwagi na ich funkcję, zaś celem jego usytuowania jest oznaczenie siedziby firmy skarżącego. To wzgląd na bezpieczeństwo ludzi winien stanowić kryterium zaliczenia danego terenu do kategorii "miejsca publicznego" w rozumieniu prawa budowlanego.
Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest też przywołane w skardze orzecznictwo, skoro wiadomo, że sporne urządzenie nie przylega do drogi wewnętrznej, lecz do pasa drogowego drogi krajowej.
Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu z uwagi na interes skarżącego, jest uzależnione od uznania organu administracji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już od dnia [...] r., co oznacza, że przedmiotowy obiekt, o ile powstał na początku lat 90-tych ub. wieku, liczy już ponad 20 lat, zaś stabilność konstrukcji nie była do tej pory badana. Z treści pism GDDKiA wynika zaś jednoznacznie, że skarżący nie może liczyć na zmianę stanowiska zarządcy drogi. Przesunięcie obiektu w stronę ogrodzenia oznacza zaś jego rozbiórkę i realizację w innym miejscu.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
sw