Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 1a, art. 2, art. 9, art. 10, art. 15, art. 18, art. 20 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 554 z późn. zm., dalej: "ustawa"), przyznał I.K. (dalej: "skarżąca") świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna M.K. (ur. [...] r.), do ukończenia 18 roku życia, w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez nią świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Skarżąca w dniu 30 października 2019 r. złożyła do organu I instancji pismo, w którym poinformowała, że już w dniu 14 marca 2019 r. przedłożyła umowę o pracę z nowym pracodawcą i zaświadczenie o uzyskanym w miesiącu lutym 2019 r. dochodzie w wysokości 2 299,18 zł. W związku z tym prosiła o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń w kwocie różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a faktycznie uzyskanym miesięcznym dochodem.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ I instancji doprecyzował, że w okresie świadczeniowym od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. skarżącej przysługiwałyby świadczenia, o ile w rodzinie dochód w przeliczeniu na osobę nie przekroczyłby kwoty 725 zł. Przepisy ustawy nie dają jednak możliwości ustalenia nienależnie pobranych świadczeń w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a faktycznie uzyskanym miesięcznym dochodem. Zatem całość świadczeń wypłaconych za okres, w którym kryterium dochodowe zostało przekroczone, podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a), art. 23 w związku z art. 2 pkt 15a, pkt 17 i pkt 18, art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 4a, ust. 4b, art. 18 ust. 5, art. 19 ust. 1 ustawy, ustalił wysokość nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych za okres od 1 marca 2019 r. do 30 września 2019 r., w łącznej kwocie 3 500 zł., oraz zobowiązał do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Dochód rodziny w roku bazowym 2017 niepodlegający utracie, to 230,99 zł. z tytułu kwoty otrzymanej na podstawie umowy o pracę (PIT-11; k. 8 i 21 akt administracyjnych).
Nie został w nim uwzględniony opodatkowany dochód skarżącej, ponieważ kompletna dokumentacja pozwala na stwierdzenie jego utraty w całości. Następnie skarżąca została zatrudniona na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony od dnia 2 stycznia 2019 r. do dnia 31 stycznia 2020r., dlatego uznano, iż dochodem uzyskanym jest jej wynagrodzenie za miesiąc luty 2019 r., które wyniosło 2 299,18 zł. Od miesiąca marca 2019 r. dochód rodziny uległ zwiększeniu i wyniósł 2 318,43 zł, co w przeliczeniu na trzy osoby w składzie rodziny (skarżąca i jej dwóch synów) daje kwotę 772,81 zł. W związku z tym od miesiąca marca 2019 r. skarżąca utraciła uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zaakcentowała, że w dniu 14 marca 2019 r. dokonała wszelkich formalności i poinformowała organ I instancji o podjęciu zatrudnienia. Obecnie samodzielnie wychowuje dwóch synów, a jedyny dochód jaki posiada, to kwota ok. 2 600 zł. z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz z dwóch świadczeń 500 plus. Ma również pożyczkę w banku zaciągniętą w celu stomatologicznego leczenia syna. Z tego powodu nie jest w stanie spłacić wymaganej od niej kwoty świadczeń nienależnie pobranych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Podzieliło w całości stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i uznało, że w sprawie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro, zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a) i art. 23 ust. 1 i 1a w związku z ust. 7 ustawy, wypłacone skarżącej świadczenia należy uznać za nienależnie pobrane.
Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie art. 24 ust. 1, art. 23 ust. 1, ust. 1a w związku z art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a ust. 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i umorzenia postępowania administracyjnego. Jeszcze raz poinformowała, że dokonała wszelkich formalności w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. w związku ze zmianą pracy i dostarczyła zaświadczenie o dochodach z tytułu zatrudnienia. Jednak nie miała wpływu na to, czy organ I instancji dokona przeliczenia jej dochodu, w celu wyjaśnienia bieżącej sytuacji majątkowej, oraz czy w konsekwencji wstrzyma wypłatę świadczenia.
Skoro świadczenie było dalej wypłacane, to nie miała świadomości, że jest ono nienależne. Podkreśliła, że ma na utrzymaniu dwóch małoletnich synów, a otrzymane świadczenia wydatkowała na ich bieżące potrzeby.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ocenie Sądu została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808, dalej jak dotychczas w skrócie: "ustawa"), a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 23 ust. 1a).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 2 pkt 7 ustawy zawiera definicję legalną pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia".
Zdaniem składu orzekającego, ocena, czy wypłacona osobie uprawnionej do alimentów kwota świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może zostać uznana za świadczenie nienależnie pobrane za każdym razem musi być dokonywana z uwzględnieniem specyficznych okoliczności konkretnej sprawy.
Podkreślenia w tym miejscu bowiem wymaga, że sformułowanie przez ustawodawcę odrębnej definicji instytucji "nienależnie pobranego świadczenia" wynika z faktu, że przyznawane na podstawie przepisów ustawy świadczenia mają specyficzny charakter i nie mogą być utożsamiane ze świadczeniami rodzinnymi, czy innymi świadczeniami typu "pomocowego". Generalnie świadczenie alimentacyjne ma tymczasowo zapewnić osobie uprawnionej środki do życia w sytuacji, gdy dłużnik nie wywiązuje się należycie ze swojego zobowiązania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć jedynie takie świadczenie, które zostało pobrane przez osobę, jakiej można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stwierdzenie, że określona osoba pobrała takie świadczenia w sposób nienależny wymaga wykazania przez organy administracji, że podmioty te miały świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiły organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowały o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby lub osób pobierających świadczenie. Wskazane wyżej przesłanki odwołują się zatem do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym.
Wynika to z faktu, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Nie są to pojęcia tożsame, gdyż "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania).
W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09 i z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Uprawniony jest zatem wniosek, że na tle definicji "nienależnie pobranego świadczenia" z art. 2 pkt 7 ustawy nie wystarczy samo tylko stwierdzenie, iż konkretne świadczenia zostały nienależnie wypłacone, ale konieczne jest ponadto wykazanie, że osoba, której te świadczenia wypłacono, pobrała je ze świadomością ich "nienależności". Dopiero takie ustalenie może być podstawą zobowiązania tej osoby do zwrotu pobranych świadczeń, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2630/14 oraz wyroki WSA: z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 205/17 i z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 229/18, CBOS).
Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Ustalenie, że doszło do pobrania świadczenia nienależnego, w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy, wymaga wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Gl 398/09; oraz wyroki NSA z dnia: 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2998/12 i sygn. akt I OSK 2297/12; a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 532/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 49/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 397/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1429/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 8/20, CBOS).
Tymczasem art. 19 ust. 1 ustawy zawiera unormowanie zobowiązujące osobę uprawnioną albo jej przedstawiciela ustawowego, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu, do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Obowiązek ten powstaje już w toku postępowania, które ma się zakończyć decyzją w sprawie przyznania świadczenia i rozciąga się na okres trwania materialnego stosunku prawa administracyjnego ukształtowanego tą decyzją, polegającego na wypłacie i pobieraniu tychże świadczeń. Podstawą zwrotu może być tylko taki fakt, który realnie wystąpił i faktycznie stanowił podstawę nieuprawnionej kontynuacji wypłaty przez organ (Komentarz do ustawy, red. Korcz-Maciejko, wyd. 2019 r., Legalis).
Odnosząc powyższe uregulowania ustawowe do niniejszej sprawy wskazać należy, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej uległa zmianie (poprawie) w miesiącu lutym 2019 r.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca poinformowała w dniu 14 marca 2019 r. o otrzymaniu w miesiącu lutym 2019 r. wynagrodzenia oraz złożyła stosowne zaświadczenie, które zostało przyjęte przez uprawnionego pracownika organu I instancji. Z tego powodu nie sposób uznać, ze nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy i nie poinformowania o zmianie sytuacji dochodowej jej rodziny. Jak również nie można mówić o jej złej woli, czy też wiedzy o tym, że nie ma już podstaw do kontynuowania wypłaty przyznanych jej wcześniej świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Zważywszy na wysokość osiągniętego przez skarżącą dochodu nie można zdyskredytować jej argumentacji, że nie była świadoma i nie zdawała sobie sprawy z tego, że jego osiągnięcie będzie jednoznaczne z utratą prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
W rozpatrywanej sprawie orzekające organy nie dokonały w tym zakresie wszechstronnej i wnikliwej oceny, dlatego brak uwzględnienia wskazanych wyżej okoliczności oznacza, że organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie organy te naruszyły prawo materialne, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 4a ustawy. Z tej przyczyny naruszyły prawo materialne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zwłaszcza art. 23 ust. 1 i 1a w związku z art. 2 pkt 7 lit. a) i art. 9 ust. 4a ustawy oraz przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił obie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami w zakresie wykładni przepisów mających w niej zastosowanie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.