Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzja z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub P.b.), po rozpoznaniu wniesionego w ustawowym terminie odwołania J. B. (dalej jako skarżący) od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej jako PINB) z dnia [...] r. znak: [...], umarzającej postępowanie toczące się w sprawie dotyczącej prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K., przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina K., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako organ odwoławczy lub ŚWINB) orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K., przy ul. [...], dz. ewid. nr 1, gm. K., wszczęte zostało z urzędu przez PINB w C., w związku z pismem skarżącego. Związane z nadbudową roboty budowlane prowadzono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] wydaną inwestorowi, B. G., przez Starostę C. oraz zatwierdzonej dokumentacji projektowej.
Po rozpoznaniu sprawy PINB objętą odwołaniem w/w decyzją umorzył toczące się w przedmiocie wykonanych robót budowlanych postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że roboty budowlane realizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty C. z dnia [...]r. zostały zakończone przyjęciem bez sprzeciwu zawiadomienia o ich zrealizowaniu. Zakończenie budowy zostało potwierdzone dołączonym do zgłoszenia oświadczeniem kierownika budowy. Podjęte przez skarżącego starania o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia na budowę zakończyły się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...]r. o umorzeniu wszczętego w tym przedmiocie postępowania organu pierwszej instancji.
W odwołaniu od w/w decyzji umarzającej PINB z dnia [...] r. skarżący podniósł, że PINB nie rozpoznał sprawy w zakresie formułowanych przez niego zarzutów co do dokonania nadbudowy niezgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę "wadliwym projektem". W tym względzie sprawa powinna być przy tym rozpoznana z urzędu, bez względu na to, czy ma on jako zgłaszający w tej kwestii zastrzeżenia i przymiot strony.
Dalej ŚWINB podniósł, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem zbadanie w pierwszej kolejności m.in. czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).
Zgodnie z art. 28 Kpa i 29 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej". Warunkiem przyznania danemu podmiotowi legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym jest posiadanie przez ten podmiot "interesu prawnego". Stroną tego postępowania nie jest zatem każdy, kto ma jakikolwiek interes w jego wszczęciu, ale tylko ta osoba, która ma w tym interes prawny. Zgodnie z doktryną czynnikiem odróżniającym interes prawny od interesu faktycznego jest istnienie bądź nieistnienie normy prawnej przyznającej ochronę określonemu podmiotowi. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Natomiast cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Prawo do wniesienia odwołania jest niezależne od tego, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy ŚWINB doszedł do przekonania, że skarżącemu przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje. Sprawa dotyczy prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K., przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym 1, gm. K., tymczasem z danych ujawnionych w księdze wieczystej o numerze [...] urządzonej dla działki sąsiedniej o nr ewid. 1 wynika, że skarżący nie jest wpisany jako jej współwłaściciel.
Wobec tego nie przysługują mu prawa do tej nieruchomości, nie wykazał się on również interesem prawnym, który przyznawałby mu status strony niniejszego postępowania. W tym względzie ŚWINB powołał się na podobne argumenty, które przytoczył GINB orzekający w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym w/w pozwolenia na budowę objętego decyzją Starosty C. nr [...]. W decyzji z dnia [...] r. GINB wskazał, że właścicielami działki o nr ewid. 1 zgodnie z księgą wieczystą są: J. K., B. K., Z. K., R. H. i A. P.. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 ze zm., zwanej dalej u.k.w.h.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie zgodności wpisu prawa w księdze z rzeczywistym stanem prawnym wymaga przyjęcia, że prawo podmiotowe (prawo rzeczowe obligacyjne lub roszczenie przeciwko prawu obligacyjnemu) wpisane jest w księdze zgodnie ze stanem materialnoprawnym.
Z wpisu prawa należy zatem wnioskować, że odzwierciedla on sytuację prawną nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta. Domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji muszą kierować się istniejącym w dacie orzekania stanem wpisów do księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności nieruchomości. Przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, w którym kwestionowane jest ujawnione prawo własności działek, brak podstaw do przyjęcia, iż stronie przysługuje prawo do nieruchomości. Powyższe zdaniem ŚWINB oznacza, że skoro w chwili obecnej w księdze wieczystej, urządzonej dla działki o nr ewid. 1, skarżący nie jest wpisany jako jej współwłaściciel, to obecnie nie przysługują mu prawa do tej nieruchomości, jako objętej obszarem oddziaływania robót budowlanych na sąsiedniej działce nr 1.
W konsekwencji nie wykazał on też interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa do bycia stroną postępowania. Tym samym nie przysługuje mu też prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 Kpa, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 tego aktu prawnego.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB skarżący wniósł o jej uchylenie (sformułowane w osnowie skargi żądanie uchylenia decyzji ŚWINB z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Sąd uznał za oczywistą omyłkę) oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:
- - art. 28 i art. 28 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie posiada w przedmiotowej sprawie przymiotu strony,
- - art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa oraz art. 107 Kpa poprzez niewłaściwe określenie stanu faktycznego sprawy,
- - art. 104 § 2 Kpa poprzez niewydanie decyzji co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wbrew stanowisku organu odwoławczego dysponuje on "stosownymi dokumentami na potwierdzenie, iż przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu". W tym względzie powołał się na wydane w sprawie uzgodnienia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] udzielające jemu oraz E. B. zabezpieczenia roszczenia poprzez ustanowienie zakazu zbywania zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr ewid 1 w K., wykaz synchronizacyjny danych ujawnionych w księdze wieczystej [...] i w akcie notarialnym nr Rep. [...] z danymi ewidencyjnymi dotyczącymi tej działki, akt notarialny z dnia [...]r., nr Rep [...] oraz opinię Mierniczego przysięgłego J. L. z 5 września 1950 r. Zarzucił, że dokumentów tych ŚWINB bezpodstawnie nie wziął pod uwagę opierając się tylko i wyłącznie na danych ujawnionych w księdze wieczystej.
Z dokumentów tych wynika zaś, że w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa mu przysługiwał.
W dalszej części uzasadnienia powtórzono co do zasady wywody zawarte wcześniej w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W związku z intensyfikacją epidemii COVID-19, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19... (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej też dalej ustawą p.p.s.a.).
Jak to prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, a co wynika z treści art. 127 § 1 Kpa, prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje tylko stronie. W postępowaniu w przedmiocie legalności robót budowlanych, w którym zapadła zaskarżona decyzja przymiot strony należy ocenić zgodnie z treścią art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, przysługuje on zatem każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak to zasadnie przyjął ŚWINB, co do zasady (pomijając orzeczenia oparte wyłącznie na przepisach postępowania), podstawę tego interesu prawnego powinien stanowić przepis prawa materialnego, w oparciu o który dany podmiot może domagać się w danym postępowaniu ochrony swoich praw lub zwolnienia z obowiązków.
W niniejszej sprawie w tym zakresie skarżący powołał się na swoje prawa właściciela do działki sąsiedniej w odniesieniu do nieruchomości objętej kwestionowanymi przez niego robotami budowlanymi, a mianowicie do działki nr 2. Stwierdzając, że praw tych skarżący nie wykazał organ odwoławczy powołał się na treść prowadzonej dla tej działki księgi wieczystej nr [...], z której nie wynika, aby przysługiwały mu do niej jakieś prawa rzeczowe lub obligacyjne, w oparciu o które mógłby on kwestionować i kontrolować legalność robót budowlanych w budynku na sąsiedniej działce nr 1. Stanowisko to należy zdaniem Sądu w całości podzielić. Zostało ono bowiem prawidłowo oparte na treści art. 3 u.k.w.h, stwarzającej domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
W konsekwencji za bezpodstawny należy uznać zarzut błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż skarżącemu nie przysługuje do tej nieruchomości prawo dające podstawę do przyjęcia jego interesu prawnego i w konsekwencji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Stanowisko to zostało przy tym szeroko i trafnie przez ŚWINB uzasadnione. Jakkolwiek wynikające z treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemanie jest domniemaniem wzruszalnym, to dowodu takiego nie stanowią dokumenty powołane w skardze przez skarżącego. W tym bowiem względzie należy podzielić w pełni wywody zawarte w zalegającej w aktach decyzji GINB z dnia [...] r. nr [...], zaakceptowane też w całości przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2598/19 (nieprawomocnym), w którym Sąd ten oddalił skargę skarżącego na w/w decyzję GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W świetle treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogą one stanowić jedynie dowody w toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, które na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zostało jeszcze zakończone. Organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do czynienia na podstawie tych dowodów ustaleń sprzecznych z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W tym względzie skarżący nie może powoływać się też skutecznie na postanowienie zabezpieczające SR w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o zakazie zbywania zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Nie przesądza ono bowiem w żaden sposób, że do nieruchomości tej skarżącemu przysługują jakieś uprawnienia prawnorzeczowe. W tym względzie należy też wskazać na różnicę w skutkach prawnych, jakie mogłoby wywołać ewentualne zbycie tej nieruchomości z pokrzywdzeniem ewentualnych jej współwłaścicieli od skutków odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w objętym niniejszą sprawą postępowaniu legalizacyjnym.
W tej drugiej sprawie skarżącemu przysługiwałoby bowiem chociażby prawo do żądania wznowienia postępowania, gdyby w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało ostatecznie przesądzone, że jest on współwłaścicielem działki nr 2.
Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr