Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. K. Z.-M. zam. R., ul. [...] S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o sprawdzenie podniesienia poziomu działki przy ul. [...] w R. Zdaniem wnioskodawczyni działania te spowodowały zalewanie jej nieruchomości.
Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie i dnia 4 marca 2014 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. W ich trakcie ustalono, iż na nieruchomości położonej przy ul. [...] w R. został wybudowany budynek mieszkalny. Właścicielami nieruchomości są E. M. i K. M. Budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Z zebranej dokumentacji wynika, iż budynek został posadowiony o kilkadziesiąt centymetrów wyżej, niż wynikało to z pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy S. sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych w związku z podniesieniem poziomu działki na działce nr 1. Jednakże na skutek zażalenia złożonego przez K. Z. – M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na E. M. i K. M. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 15 grudnia 2014 r. Projekt powyższy powinien był uwzględniać sposób odprowadzania wód opadowych (organ w sposób nieścisły użył określenia "powierzchniowych) z terenu nieruchomości.
Odwołanie od tej decyzji złożył K. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W jego ocenie podniesienie poziomu posadowienia budynku o 50 cm. (przy zachowaniu wszystkich pozostałych parametrów) nie może być uznane za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Pismem z dnia 27 listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał projektanta spornego budynku P. G. do dokonania kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności odstąpienia z warunkami technicznymi. W odpowiedzi (udzielonej dnia 12 grudnia 2014 r.) projektant stwierdził, iż jedynym odstępstwem jest tu zmiana posadowienia budynku o około 70cm. Wszystkie pozostałe parametry pozostały bez zmian. W związku z powyższym projektant ocenił, iż odstępstwa dokonane w budynku w R. przy ul. [...] nie mają charakteru istotnych.
Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. K. Z.-M. ustosunkowała się do problemu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku wybudowanego przez E. M. i K. M. stwierdzając, że odstępstwa te mają charakter istotnych. Wskazała, że jej nieruchomość jest zalewana przez wody opadowe, przez co doznała uszczerbku na mieniu.
Dodatkowym pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. K. Z.-M. przedstawiła organowi dokumentację fotograficzną obrazującą zalewanie jej nieruchomości przez wody opadowe oraz różnice w poziomach graniczących nieruchomości. Pismem zaś z dnia 7 stycznia 2015 r. zakwestionowała przedstawioną opinię projektanta w zakresie charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W ocenie organu odwoławczego wszystkie ustalenia w sprawie poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są prawidłowe. Jednakże organ I instancji błędnie zinterpretował pojęcie "istotnych odstępstw". Nie każde bowiem odstępstwo w zakresie zagospodarowania działki ma charakter odstępstwa istotnego. Te dokonane przez inwestorów nie spowodowały jakichkolwiek zmian w konstrukcji budynku, zmieniono jedynie poziom posadowienia o około 50 cm. Działka K. Z.-M. znajduje się w naturalnym zagłębieniu i z tego powodu jest zalewana przez wody opadowe.
Skargę na tę decyzję złożyła K. Z.-M. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania wedle norm prawem przewidzianych, zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie:
- 1) art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej pełnego udziału w postępowaniu, nie powiadomiono jej bowiem jak organ odniósł się do uwag do opinii projektanta oraz nie zawiadomiono jej o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie,
- 2) 77 § 1 78 § 1 i 84 w związku 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozważenia całości zebranego materiału dowodowego, wywiedzenie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, przeprowadzenie ustaleń w zakresie wiedzy specjalnej bez skorzystania z opinii biegłego, oparcie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o opinie projektanta inwestora, P. G. bez przeprowadzenia samodzielnej oceny,
- 3) art. 36a ust. 1, 5 art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit b pkt 5 i 6 ustawy Prawo Budowlane oraz § 29, 309 pkt 5 i 315 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez:
- - przyjęcie, że zmiana usytuowania budynku na działce 1 w stosunku do projektu budowlanego nie stanowi istotnego odstępstwa,
- - pominięcie okoliczności, iż zmiana usytuowania budynku wymagała uzgodnień, przez co nie można mówić że nie jest to odstępstwo nieistotne,
- - pominięcie okoliczności, że taka zmiana wymagała obliczeń odpowiednich parametrów, naprężeń,
- - pominięcie okoliczności, że podwyższenie posadowienia powoduje zalewanie działki sąsiedniej.
Do swej skargi dołączyła ekspertyzę techniczną sporządzoną przez dr inż. K. M., dotyczącą szkodliwego oddziaływania nieruchomości zlokalizowanej na działce nr 1 na sąsiednią posesję dz. nr 2 w miejscowości R. przy ul. [...].
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Dnia 22 kwietnia 2015 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo E. M. i K. M. Wskazali oni, iż nieruchomość skarżącej jest zalewana od lat z powodu przekroczenia poziomu wody w rowie melioracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wszczęcie tzw. procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) może nastąpić między innymi w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem spornym jest okoliczność, czy zmiany posadowienia budynku mają charakter odstępstw istotnych czy też nie.
Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:
- - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
- - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
- - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
- - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
- - oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Nie należy jednak stąd wyciągać wniosku, iż każde odstąpienie, o którym wyżej mowa stanowi "odstępstwo istotne". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym "to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 p.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Nie można podzielić stanowiska co do tego, że każda zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1 p.b., w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego" (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Gl 1883/13 – wszystkie orzeczenia przytoczone w orzeczeniu za www. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1112/13). Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 p.b. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2072/12).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kwalifikacji odstępstw dokonanych przy budowie budynku zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Działając na podstawie art. 36a ust. 6 wystąpił o dokonanie kwalifikacji odstępstw do projektanta budynku. Takie działanie należy uznać za w pełni zgodne z prawem. Jak stwierdził bowiem WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. (sygn. II SA/Bk 968/13) "kwalifikacji, o której mowa w art. 36a ust. 6 p.b. dokonuje projektant zarówno w sytuacji zamierzonego odstąpienia, jak i wtedy, gdy to odstąpienie już nastąpiło". Co istotne organ II instancji nie oparł się jedynie na wynikach wyżej wymienionej kwalifikacji. Przeprowadził postepowanie wyjaśniające we własnym zakresie, jak choćby porównując poziomy sąsiadujących nieruchomości i uznał, iż zalewanie nieruchomości skarżącej nie może być skutkiem podniesienia poziomu nieruchomości sąsiedniej.
Sąd również we własnym zakresie dokonał analizy dostarczonej przez skarżącą dokumentacji zdjęciowej, z której wynika, iż jej nieruchomość znajduje się w zagłębieniu terenu, poniżej nawet poziomu ul. [...]. Betonowe ogrodzenie nieruchomości skarżącej jest uszczelnione tłuczniem tak, aby woda z jezdni nie przenikała na jej nieruchomość.
Reasumując Sąd uznał, iż kwalifikacja odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozstrzyganej sprawie, dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest trafna.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi skład orzekający uznaje je za bezpodstawne. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca mogła wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Żądanie prawa repliki w postępowaniu odwoławczym jest nieuzasadnione. Rozważania organu II instancji są spójne i spełniają wszystkie wymagania przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.