Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. (dalej: MZUiM) od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...], którą organ ten orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Ścieżka sportowo - rekreacyjna z placami zabaw i siłownią terenową oraz kompleksem 4 budynków "A": budynki A, B, C, D wraz zagospodarowaniem terenu, układem drogowym oraz przyłączami do sieci uzbrojenia terenu: sieci kanalizacji deszczowej, a także instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji teletechnicznej, instalacji elektroenergetycznej, instalacji oświetlenia zewnętrznego, wewnętrznej instalacji gazowej oraz wewnętrznej instalacji wentylacji, zlokalizowanych na działkach nr 1, 2, 3 przy ul. [...] w K." (KM: [...], obręb: Dz. [...]; [...]), [...]umorzyło postępowanie odwoławcze.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta K., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, iż nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do ww. przedsięwzięcia.
Odwołanie od tej decyzji wniósł MZUiM, reprezentowany przez pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawa materialnego. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. SKO wystąpiło do wnoszącego odwołanie o wykazanie interesu prawnego w sprawie, a tym samym wykazanie, że służy mu status strony w prowadzonym postępowaniu.
W odpowiedzi na to pismo z dnia 27 grudnia 2018 r. MZUiM wskazał, że pełni obowiązki zarządcy dróg publicznych w K. na podstawie uchwały z dnia [...] [...], podjętej przez Zarząd Miasta K. w sprawie powierzenia obowiązków zarządu dróg publicznych na terenie Miasta K.. Następnie podano, że działka o nr 4, k. m. [...], stanowiąca własność Miasta K. na prawach powiatu, jest nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg powiatowych, a zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) na terenie miasta na prawach powiatu jest prezydent miasta. Sprawowany zarząd świadczy w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu przedmiotową nieruchomością. Przedmiotowa działka bezpośrednio graniczy z nieruchomościami, na których ma być realizowana planowana inwestycja i w konsekwencji znajduje się w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia. To z kolei wpływa na wykonywanie przez niego ustawowych obowiązków zarządcy dróg publicznych, z czego MZUiM wywodzi swój interes prawny, a więc do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w charakterze strony.
Pismem z dnia 31 października 2018 r. "B" sp. z o. o. z siedzibą w K., ul. [...], będąca inwestorem przedsięwzięcia, wniosła o wydanie z urzędu postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Podniesiono szereg argumentów natury materialnej i procesowej, wskazując w rezultacie - na tle obowiązujących przepisów prawnych i cytowanego obszernie orzecznictwa sądów administracyjnych - że zarząd drogi jest jednostką organizacyjną powołaną do obsługi organu administracji - zarządcy drogi i jako taki nie posiada zdolności administracyjnoprawnej. Nie ma on zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu, a zatem jako podmiot nielegitymowany nie może skutecznie wnieść odwołania od przedmiotowej decyzji.
Umarzając postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], SKO wskazało, że wnoszący odwołanie MZUiM jest jednostką organizacyjną Miasta K., której na mocy uchwały Zarządu Miasta K. z dnia [...] nr [...] powierzono obowiązki zarządcy dróg publicznych na terenie Miasta K. Jest zatem samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której organ jednostki samorządu terytorialnego - Prezydent Miasta K., wykonuje stosowne zadania określone ustawą o drogach publicznych. Zarząd ten zatem wywodzi wszystkie swoje kompetencje od zarządcy dróg - Prezydenta Miasta K., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Nie może być zatem stroną postępowania środowiskowego.
W skardze z 6 marca 2019 r. MZUiM, działający przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie ww. decyzji SKO podnosząc zarzuty dotyczące:
1/ naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28,29 k.p.a. i 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu decyzji Organu I instancji, co skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania odwoławczego,
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania występowania po stronie Skarżącego interesu prawnego, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało nierozpatrzeniem odwołania, a tym samym brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, 2/ naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, w tym:
- - art. 22 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa) poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że Skarżącemu nie służą przymioty właścicielskie do nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], k.m. [...] przy ul. [...] w K. i wobec tego nie posiada charakteru strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy z przepisów art. 22 ust.1 u.d.p. wprost wynika, że Skarżącemu - niezależnie od właściciela - z mocy prawa przysługuje trwały nieodpłatny zarząd gruntami w pasie drogowym, co jest równoznaczne z prawem do dysponowania nią, a tym samym i do podejmowania działań w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony przysługujących Skarżącemu uprawnień
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stosownie do art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej jako: u.d.p.) zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W myśl z ust. 2 powołanego przepisu grunty pozostające w trwałym zarządzie zarządu drogi może on oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust.
1. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Instytucja trwałego zarządu jest uregulowana w przepisach art. 43 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n.), które stanowią, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo do korzystania z nieruchomości w szczególności w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, ale także zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego.
Mając na uwadze obowiązującą linię orzeczniczą w przedmiocie interesu prawnego zarządcy nieruchomości, a także i to, że przepis art. 22 u.d.p stanowi wobec art. 43 u.g.n. Iex specialis należy stwierdzić, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie - która za przedmiot ma nieruchomość pozostającą w trwałym zarządzie Skarżącego - wynika z przepisu materialnego, jakim jest art. 22 ust. 1 u.d.p. Niesłusznie zatem oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 22 ust 1 i 2 u.d.p., art. 21 ust 1 u.d.p. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy o u Organ II instancji przyjął, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku trwałego zarządu zarządca - niezależnie od właściciela - władając nieruchomością, ma prawo do dysponowania nią, a tym samym i do podejmowania działań w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony przysługujących mu uprawnień.
Dalej skarżący podał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zbadania przesłanek podmiotowych dopuszczalności odwołania, co skutkowało niesłusznym nierozpatrzeniem odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018, poz. 1302 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga nie może zostać uwzględniona.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Przepis ten upoważnia organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie wskazując jednak z jakich przyczyn to może nastąpić. Jak wynika ustaleń doktryny, orzecznictwa sądowego oraz z praktyki administracyjnej ma to miejsce m.in. wtedy, gdy wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, natomiast kwestia ta nie jest oczywista i musi zostać wyjaśniona w otwartym postępowaniu (tzn. brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną).
Odpowiedź na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. Poz. 2081 ze zm., dalej też jako: ustawa) podmiot, jakim jest Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K., jest stroną, wymaga rozważenia dwu zasadniczych kwestii: po pierwsze - ustalenia czy MZUiM spełnia formalne wymogi bycia stroną w oparciu o art. 74 ust. 3a ustawy; po wtóre – ustalenia pozycji prawnej MZUiM, a zwłaszcza charakteru uprawnień wobec nieruchomości (działek), o których mowa w art. 74 ust. 3a pkt. 1-3 ustawy.
Jeśli chodzi o pierwszy problem, to należy zauważyć, iż przymiot strony w postępowaniu środowiskowym wynika obecnie nie z art. 28 k.p.a., ale z norm zawartych w art. 74 ust. 3a ustawy. Rzecz jest na tyle istotna, że zgodnie z art. 28 k.p.a. kryterium uznania za stronę jest dysponowanie interesem prawnym, co w konsekwencji nakazuje poszukiwanie takiego interesu (prawnego) w przepisach prawa materialnego administracyjnego, czasami prawa administracyjnego procesowego oraz ustrojowego, a nawet prawa cywilnego. Natomiast przepis art. 74 ust. 3a ustawy pełni rolę lex specialis wobec art. 28 k.p.a. i w istocie ogranicza pole poszukiwań tego przepisu oraz przepisów prawa materialnego pozostających z nim w bezpośrednim związku. Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:
- 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;
- 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;
- 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Skrótowo rzecz ujmując, o byciu stroną w postępowaniu środowiskowym decydują dwa warunki: posiadanie prawa rzeczowego do nieruchomości oraz to, że nieruchomość ta znajduje się w określonym położeniu wobec przedsięwzięcia. Pierwszy z tych warunków ma charakter wstępny w tym sensie, że dopiero jego zaistnienie otwiera możliwość przystąpienia do oceny drugiego.
Wobec tego zachodzi pytanie czy wskazane wyżej warunki i w takiej kolejności MZUiM spełnia.
Katalog praw rzeczowych, o których mowa w art. 74 ust. 3a ustawy jest regulowany przez k.c. i ma charakter zamknięty. Poza prawem własności należy do niego prawo użytkowania wieczystego oraz prawa rzeczowe ograniczone, w tym: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (art. 244 § 1 k.c.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z o drogach publicznych zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd stanowi jedynie formę władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 43 ust. 1 w zw. z art. 18 i art. 4 pkt. 10 u.g.n.). Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K., co nie budzi żadnych wątpliwości, nie spełnia podstawowego wymogu bycia stroną w postępowaniu środowiskowym, bowiem nie jest właścicielem przedmiotowej działki drogowej, ani też nie przysługuje mu inne niż własność prawo rzeczowe.
W świetle postanowień art. 74 ust. 3a ustawy, status strony w tej sprawie należałoby przypisać powiatowi, a więc Miastu K., będącym gminą na prawach powiatu, przy czym i tak nie mogłoby ono występować w charakterze strony ze względu na wykonywanie w tym zakresie swoich kompetencji decyzyjnych, pozostających w sferze imperium (władztwa publicznego). W postępowaniu administracyjnym, co do zasady, nie można być jednocześnie "administrującym" (wydającym decyzję) i "administrowanym" (podmiotem, o którego prawach i obowiązkach decyzja rozstrzyga). Z tych też przyczyn, nawet jeśliby doszło do oceny kwalifikacji strony na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu środowiskowym, zarząd drogi nie mógłby uzyskać takiego statusu. Swoje uprawnienia wywodzi on bowiem ze sprawowania pewnych kompetencji wobec nieruchomości, wynikających z dominium, pozostającym przy jednostce samorządu terytorialnego. Przy niej też pozostaje interes prawny, znajdujący umocowanie w jej uprawnieniach właścicielskich.
W kontekście poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Nie doszło bowiem do naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 oraz w zw. z art. 28,29 i 127 § 1 k.p.a. bowiem skarżący nie miał przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla określenia pozycji MZUiM jako strony postepowania środowiskowego. Trwały zarząd, co wyjaśniono wyżej, nie jest prawem rzeczowym, o jakim mowa w art. 74 ust. 3a ustawy, stąd skarżącego dysponującego tylko takim tytułem do nieruchomości drogowej nie można uznać za stronę. Wobec tego nie uchybiono art. 22 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.