Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3360/2022/18861, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. L. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej – organ I instancji, Wojewoda) z dnia 11 października 2022 r. nr[...], którą:
- 1) uznano świadczenie wychowawcze wypłacone A. L. w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w łącznej wysokości 1.246,64 zł za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze;
- 2) zobowiązano A. L.do zwrotu - w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna - nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wysokości 1.246,64 zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, do dnia spłaty, na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy, który wypłacił świadczenie podlegające zwrotowi.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr[...] przyznał Skarżącej świadczenie wychowawcze w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. na dzieci M. L., K. L., A. L. i B. L. W związku z informacją Wojewody, że w przedmiotowej sprawie w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Prezydenta Miasta J. decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] uchylił w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. decyzję z dnia 17 sierpnia 2017 r.
Następnie Prezydent Miasta J. przekazał Wojewodzie dokumentację celem ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w związku z zastosowaniem w powyższym okresie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2022 r.: 1) uznał świadczenie wychowawcze wypłacone Skarżącej w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w łącznej wysokości 1.246,64 zł za nienależnie pobrane;
- 2) zobowiązał Skarżącą do jego zwrotu - w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna wraz z znależnymi odsetkami.
W motywach powołano się na art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm. – dalej ustawa 500+) oraz art. 1 lit. z oraz art. 68 ust. 1a i 1b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. (WE) L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm. – dalej rozporządzenie WE). Podniesiono, że jak ustalono Skarżąca zamieszkiwała wraz z dziećmi na terenie Polski, gdzie do dnia 25 czerwca 2018 r. i od 1 września 2018 r. wykonywała działalność zawodową. W okresie od 26 czerwca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. Strona nie była aktywna zawodowo. Natomiast mąż Wnioskodawczyni – K. L. wykonywał działalność zawodową na terenie [...].
W związku z powyższym Wojewoda przyjął, że w okresie od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. oraz od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r. Polska była państwem pierwszeństwa do realizacji wnioskowanych świadczeń na dzieci Skarżącej. Natomiast w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. państwem pierwszeństwa była [...]. W konsekwencji Wojewoda informacją [...] z dnia 9 lutego 2022 r. poinformował o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r., od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r. na dzieci Skarżącej oraz o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego (w postaci dodatku dyferencyjnego) w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy pomiędzy wysokością świadczeń wynikających z ustawodawstwa polskiego a wysokością świadczeń przewidzianych na terenie [...] na dzieci Strony.
Jednocześnie organ I instancji przyjął, że Skarżąca została pouczona o warunkach uprawniających do świadczenia wychowawczego, gdyż takowe pouczenie zawarte jest w treści druku wniosku. Dodano przy tym, że we wniosku Strona zaznaczyła, że żaden członek jej rodziny nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. O działalności zawodowej męża na terenie [...] Skarżąca poinformowała dopiero w dniu 7 września 2021 r. Z tych też przyczyn Wojewoda uznał, iż Skarżąca zataiła fakt wykonywania w tamtym czasie przez jej męża działalności zawodowej na terenie [...]. Wobec tego, zdaniem organu I instancji, Skarżąca w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na czwórkę dzieci.
W odwołaniu z dnia 4 listopada 2022 r. Skarżąca zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego motywach podniosła, że wniosek składała elektronicznie i nie przypomina sobie, aby zawierał on pouczenie, o którym wspominał Wojewoda. Ponadto wyjaśniła, że jej mąż jedynie dojeżdżał do pracy w[...], a po jej zakończeniu wracał do domu. Z tej też przyczyny zaznaczyła, że żaden członek rodziny nie przebywa zagranicą. Sam wniosek, jak zaznaczyła, nie zawierał pytań dotyczących pracy małżonka. Podkreśliła, że w jej ocenie, najistotniejszym dla oceny, czy świadczenie zostało pobrane nienależnie winno być jedynie to, czy środki z tą pozyskane zostały wydatkowane zgodnie z celem ustawy. Końcowo Strona wyraziła również wątpliwość co do prawidłowości zakwalifikowania świadczenia za nienależnie pobrane w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r., skoro od 4 września 2017 r. była zatrudniona w Szkole Podstawowej nr[...]w J. Kolegium decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie pobierania świadczenia wychowawczego. Kolegium w pełni zaakceptowało stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez Wojewodę. Z tej też przyczyny przyjęło, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy 500+ pozwalające na zakwalifikowanie świadczenia wypłaconego w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w łącznej kwocie 1.246,64 zł za nienależnie pobrane. Odnosząc się do pytania Skarżącej postawionego w końcowej części odwołania Kolegium wyjaśniło, że świadczenia nienależnie pobrane zostały ustalone za miesiące wakacyjne, tj. lipiec i sierpień 2018 r., kiedy to Skarżąca nie pracowała zawodowo, natomiast jej mąż wykonywał w tym czasie działalność zawodową w[...], i to [...][...] była w tym okresie krajem pierwszeństwa. Poinformowano również Stronę o możliwości ubiegania się o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty (art. 25 ust. 10 ustawy 500+).
W skardze z dnia 20 stycznia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zanegowała prawidłowość decyzji Kolegium. W motywach skargi powtórzono argumentację wskazaną w odwołaniu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2022 r., którą: 1) uznał świadczenie wychowawcze wypłacone Skarżącej w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w łącznej wysokości 1.246,64 zł za nienależnie pobrane;
- 2) zobowiązał Skarżącą do jego zwrotu - w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna wraz z należnymi odsetkami.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w sprawie). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana z obrotu prawnego decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wśród nich wymienia się wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), przy czym chodzi o naruszenie każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej).
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z art. 17 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister. Podstawą prawną dla kompetencji Wojewody do orzekania w pierwszej instancji w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 10 ustawy 500+, który do 31 grudnia 2021 r. stanowił, że wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Omawiana ustawa nie określała natomiast organu odwoławczego od decyzji wojewody wydanej w trybie art. 16 ust. 10 ustawy 500+. W art. 28 ust. 1 ustawy 500+ wskazano natomiast, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W tym miejscu dodatkowo należy zasygnalizować, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1981 z późn. zm.) sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres do dnia 31 maja 2022 r. są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc nadal znajduje zastosowanie m.in. art. 16 ust. 10 ustawy 500+.
Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezą przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428 z późn. zm. – dalej ustawa zmieniająca). Stanowi on, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wskazuje NSA, wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przeciwko odmiennej interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie świadczeń nienależnie pobranych, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego".
Wobec powyższego NSA stwierdziło, że ustawodawca z pewnością nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (zob. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 25/20, Lex nr 3035011, a także wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1306/21 i I OSK 1354/21, Lex nr 3348853 i 3348939; postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt I OW 158/22, Lex nr 3505244). Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajduje reguła ogólna wynikająca z art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a.
Przyjąć należy, że zaskarżona decyzja nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, nie jest tym samym sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych" w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Sprawa z wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego została rozstrzygnięta decyzją Prezydent Miasta J. z dnia 17 sierpnia 2017 r., która została następnie uchylona w części za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. decyzją tego organu z dnia 21 grudnia 2021 r. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że po otrzymaniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2022 r., Kolegium powinno było zastosować art. 65 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Skoro z art. 19 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości to Kolegium, po otrzymaniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody powinno było dokładnie rozważyć kwestię swojej właściwości, mając na uwadze również sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie odwołania do organu niewłaściwego nie może powodować dla Skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji Wojewody z dnia 11 października 2022 r.
W związku z powyższym należy wskazać, że Kolegium jako organ niewłaściwy w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie Skarżącej organowi właściwemu, tj. Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast zaskarżona do tutejszego Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2022 r., jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obarczona jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strona została pouczona o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium.