Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta R. po rozpatrzeniu zgłoszenia Spółki A zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót adaptacyjnych komina dawnej cegielni przy ul. [...] w Ś. w celu zamontowania na nim konstrukcji wsporczych pod stację bazową telefonii komórkowej “[...]“ oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót.
W konsekwencji wniesienia przez Spółkę A stosownego wniosku decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz Spółki A – oddział nr [...] z siedzibą w K. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego pod nazwą “Roboty budowlane konstrukcyjne i remontowe komina dawnej cegielni w celu zamontowania na nim konstrukcji wsporczej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z budową pomieszczenia technicznego na działce o nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...]". Organ I instancji podkreślił w decyzji, iż uwzględnia ona złożony wniosek w całości.
W dniu [...] Spółka A zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. zamiar przekazania do użytkowania konstrukcji wsporczej stacji bazowej wykonanej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie B zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i podjęcia działań zmierzających do likwidacji nielegalnej stacji bazowej. W ramach wszczętego postępowania w sprawie samowolnego zamontowania na kominie anteny przeprowadzono rozprawę administracyjną w trakcie której ustalono, że po zakończeniu wykonanej w zgodzie z pozwoleniem na budowę konstrukcji i po zgłoszeniu zakończenia budowy na kominie zostały zamontowane urządzenia radiowe. Przedstawiciel Spółki A stwierdził jednak, iż jego zdaniem w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) na montaż w/w anten nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nadto wysokość anten wyniosła poniżej trzech metrów i stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy ich montaż nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w R. nakazał przedsiębiorstwu Spółka A wstrzymanie robót montażowych związanych z urządzeniami stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podkreślił, iż inwestor tylko częściowo zastosował się do decyzji z dnia [...] nakładającej nań obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót związanych z montażem przedmiotowej stacji bazowej. Złożył on bowiem wniosek i uzyskał zezwolenie jedynie na wykonanie konstrukcji wsporczych i przebudowy istniejącego budynku na pomieszczenie techniczne natomiast bez pozwolenia zamontował dodatkowo również urządzenia stacji bazowej (w wyniku wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone a postępowanie organu I instancji umorzone postanowieniem z dnia [...] nr [...] Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwagi na to, iż art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zdaniem organu II instancji nie ma zastosowania do robót już zakończonych).
Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał przedsiębiorstwu Spółka A oddział nr [...] w K. przedstawienie w terminie do [...] projektu zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej, który to projekt uwzględniałby urządzenia stacji zmontowane a nie objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...], oświadczenia o prawie dysponowania terenem na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Gminy Ś. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej stacji pozytywnie zaopiniowanego przez właściwe organy oraz decyzji Wojewody Ś. o pozwoleniu na emitowanie pół elektromagnetycznych (w osnowie przytaczanego rozstrzygnięcia organ I instancji jednocześnie zaznaczył, iż przedmiotowa decyzja wojewody została już dostarczona).
Spółka A od otrzymanej decyzji wniósł odwołanie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu strona podniosła, iż jej zdaniem organ wydający pozwolenie na budowę obowiązany jest udzielić promesy na całe zamierzenie budowlane a nie jedynie na jego część, dlatego też należy przyjąć, że decyzja Starosty R. z [...] udzielała pozwolenia również na montaż anten stacji. W konsekwencji Spółka A uważa decyzję z dnia [...] za zbędną w sprawie.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o istotnym odstąpieniu przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę albowiem roboty budowlane objęte pozwoleniem zostały zgodnie z tymże pozwoleniem wykonane. Zdaniem organu II instancji zaistniałą sytuację kwalifikować należy raczej jako zmianę sposobu użytkowania budynku i komina nieczynnej cegielni. Pozwolenie na budowę nie obejmowało bowiem montażu anten a wykonanie tych robót nastąpiło w ramach samowoli budowlanej. Organ II instancji podkreślił także, iż ponownie rozpatrując sprawę należy wyczerpująco ustalić krąg osób będących stronami w sprawie, zapewnić im czynny udział w postępowaniu, a do wykonania decyzji zobowiązać Spółkę A
Pismem z dnia [...] Spółka A wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając otrzymanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 33 ust. 1, 28, 48 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż jego zdaniem wniosek o pozwolenie na budowę, poprzez określenie przedmiotu planowanych prac jako wykonania robót adaptacyjnych komina dawnej cegielni przy ul. [...] w Ś. w celu zamontowania na nim konstrukcji wspornych pod stację bazową telefonii komórkowej oraz poprzez dołączenie projektu technicznego, raportu oddziaływania na środowisku oraz decyzji uzgadniającej pozytywnie projekt w zakresie higienicznych i zdrowotnych jednoznacznie dowodził, iż w istocie inwestorowi chodziło o całe zamierzenie budowlane, to jest stację bazową nr [...].
W konsekwencji z chwilą otrzymania decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót skarżący uznał, że udzielone mu pozwolenia obejmuje swym zakresem całość inwestycji stosownie do dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem i stanowiącej jego integralną część zwłaszcza, że Starosta R. orzekł w decyzji, iż wniosek uwzględnił w całości. Zaakcentował także, iż zamierzona inwestycja może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem wyłącznie jako całość, a tym samym ani wykonane roboty adaptacyjne komina ani też samo zamontowanie konstrukcji wsporczych nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz akcentując, iż decyzja kończąca postępowanie organu I instancji została nieprawidłowo zaadresowana do Spółki A oddział nr [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu drugoinstancyjnego jest bowiem w zakresie swej osnowy prawidłowa. Poprawnie wskazuje ona wadliwość oznaczenia adresata decyzji organu I instancji, która to wada uniemożliwia pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. Organ I instancji wskazał bowiem jako adresata rozstrzygnięcia, zobowiązanego do realizacji wymienionych w decyzji obowiązków, nie Spółkę A lecz Spółkę A Oddział nr [...] w K. pomimo, iż jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, a także oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem przez pełnomocnika skarżącego, oddziały Spółki A nie zostały w KRS wyszczególnione. Poprawnie też organ II instancji zauważył, iż z akt sprawy nie wynika by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyczerpująco ustalił krąg osób będących stronami w sprawie.
Prawidłowo nadto Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakwestionował fakt wydania przez organ I instancji zawartego w decyzji nakazu w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż przepis powyższy znaleźć może zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Warto w tym miejscu wskazać, że ustawodawca w przywołanym przepisie nie formułuje definicji istotnego odstępstwa, odsyłając tym samym do jego rozumienia wynikającego z treści art. 36 ustawy. W konsekwencji, stosując wnioskowanie a contrario w stosunku do wyliczenia zawartego w art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego, wskazać zatem można, iż istotne odstąpienie ma miejsce wówczas gdy dotyczy:
- - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
- - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
- - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
- - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- - ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - oraz gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi
- – por. szerzej np. J. Dessoulavy-Śliwiński /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006., s. 435 i nast.; Z. Niewiadomski: /w:/ Prawo...j.w. s. 536 i nast.
Zawarte w art. 36 Prawa budowlanego wyliczenie ma wprawdzie, na co zwraca się uwagę w literaturze, charakter jedynie przykładowy (por. Z. Cieślik: Komentarz do art. 36(a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Lex), nie zezwalający na ostateczne zdefiniowanie istotnego odstępstwa, zezwala jednak na formułowanie na jego podstawie ocen i wniosków. W oparciu o przytoczone wyliczenie oraz w kontekście regulacji zawartej w art. 51 ustawy można bowiem niewątpliwie wskazać, że stwierdzenie, iż w konkretnym stanie faktycznym inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego potwierdzenia tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, w stosunku do którego stwierdzono odstępstwa. Odnosząca się do projektu zamiennego regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie wykonywania lub wykonania robót budowlanych w odmienny sposób lub w odmiennym zakresie niż przewidziany w pozwoleniu na budowę, nie może natomiast prowadzić do budowy obiektu w ogóle przedmiotowym pozwoleniem nie objętego.
W takiej sytuacji nie można bowiem mówić o odstępstwach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę lecz o prowadzeniu budowy bez pozwolenia. Odnosząc się w tym miejscu bezpośrednio do stanowiących przedmiot kontrowersji robót wykonanych przez Spółkę A wskazać należy, iż wykonanie i zamontowanie anten niewątpliwie nie było objęte udzielonym pozwoleniem na budowę, a tym samym nie może być uznane za odstępstwo od warunków pozwolenia. Przypomnieć bowiem należy, iż udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych decyzja Starosty R. z dnia [...], jednoznacznie określiła nazwę inwestycji ujmując w niej jedynie prace w celu zamontowania konstrukcji wsporczej, nie obejmując natomiast montażu anten. Warto w tym miejscu zauważyć, że także skarżący obecnie Spółka A nie miał w przeszłości wątpliwości, iż anteny nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę. Jednoznacznie świadczą o tym bowiem wyrażone w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] wypowiedzi przedstawicieli inwestora, dowodzące, iż w przekonaniu Spółki A w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego na montaż ww. anten w ogóle nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a z uwagi na to, że wysokość anten wyniosła poniżej trzech metrów to stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy ich montaż nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi.
Notabene na tle wyrażanych przez Spółkę A w roku [...] twierdzeń obecnie podnoszoną w skardze tezę, iż skarżący przez cały czas pozostawał w przeświadczeniu, że anteny zostały pozwoleniem na budowę de facto objęte trudno ocenić jako wiarygodną.
Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze zarzutów kwestionujących możliwość udzielenia przez Starostę R. pozwolenia na budowę w zakresie jedynie części zamierzonego przedsięwzięcia (co w konsekwencji powodowałoby konieczność uzyskania dwóch pozwoleń odnoszących się do jednego obiektu) zauważyć należy, iż zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości fakt nie objęcia określoną w pozwoleniu nazwą inwestycji montażu anten. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może natomiast badać i oceniać ani legalności ani celowości takiego rozstrzygnięcia albowiem pozwolenie z dnia [...] nie stanowi przedmiotu wszczętego na skutek skargi Spółki A postępowania sądowego.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.