Uzasadnienie
Dnia 27 września 2017r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek "A" S.A. w W. (dalej zwana stroną, skarżącą, spółką) dotyczący zgłoszenia zamiaru wykonania budowy tymczasowej mobilnej stacji bazowej zlokalizowanej w L. przy ul. [...]nr [...].
Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej jako prawo budowlane, Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy przedmiotowej stacji bazowej.
W treści uzasadnienia wskazano, że definicję tymczasowego obiektu budowlanego określa art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwałe z gruntem.
W ocenie organu zgłoszona inwestycja nie wpisuje się w definicję tymczasowego obiektu budowlanego z uwagi na jej przeznaczenie, cechy użytkowe, możliwość wystąpienia zagrożenia ludzi i mienia, czy też z uwagi na cechy trwałego powiązania z gruntem, którą należy ocenić nie tylko poprzez niemożliwość przeniesienia takiego obiektu, ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.
Wskazano, że wniosek zatytułowany "mobilna stacja bazowa" nie jest równoznaczny z zamiarem budowy tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Zdaniem organu budowa stacji bazowej może nadto kwalifikować się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), wydanym na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), i może być konieczne przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym zarzucono naruszenie:
- 1) art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 prawa budowlanego w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i uznania, że powinno być ono realizowane w trybie pozwolenia na budowę,
- 2) art. 30 ust. 6 pkt. 1 prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że inwestycja nie wpisuje się w definicję tymczasowego obiektu budowlanego,
- 3) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz.
- 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia,
- 4) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca w definicji tymczasowego obiektu budowlanego nie wskazał na cechy jakie powołuje się organ. Przeznaczenie inwestycji, cechy użytkowe, wielkość obiektu, jego konstrukcja, czy też przeznaczenie nie mają znaczenia dla kwalifikacji przedsięwzięcia. Brak przy tym cechy trwałego powiązania z gruntem. Zdaniem strony, wbrew temu co sądzi organ, inwestycję można przenosić. Nadto w żaden sposób nie wykazano, jakie względy bezpieczeństwa przemawiają przeciwko realizacji inwestycji i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż zamiarem inwestora jest czasowe wykorzystanie obiektu i z tej przyczyny wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego jako podstawę zgłoszenia.
Zdaniem strony Starosta nie wskazał w jakim zakresie dokumenty przedłożone przez inwestora wymagają uzupełnienia z powołaniem podstawy prawnej. Rolą organu powołującego się na zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt. 1 prawa budowlanego jest to, aby przekonanie o istnieniu stanu wynikającego z treści tego przepisu nie było dowolne.
Zdaniem strony nie ma też żadnych dowodów, że inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W oparciu o przedstawione dokumenty uznano, iż błędne jest również twierdzenie, że budowa stacji bazowej może kwalifikować się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co nie zostało zdaniem strony przez organ w żaden sposób uzasadnione.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji słusznie przyjął, że zgłoszona budowa dotyczy obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Z treści opracowania załączonego do zgłoszenia wynika, że przedmiotem robót budowlanych jest montaż masztu stalowego o wysokości 28 m, złożonego z czterech segmentów kratowych, na którym zostaną umieszczone urządzenia nadawczo-odbiorcze. Maszt ten będzie posadowiony na podporach niezagłębionych w gruncie, ustabilizowany odciągami zakotwionymi do podpór z koszami osłonowymi. Zdaniem organu maszt antenowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jest budowlą. Przedmiotowy maszt wraz z urządzeniami i instalacjami stanowi zatem obiekt budowlany, który w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Zdaniem organu z uwagi na opisane wyżej rozwiązania budowlane nie jest to obiekt tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem.
Wojewoda nadto stwierdził, że o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji przesądzają również przepisy art. 21 a) ust. 1 a) pkt 1 Prawa budowlanego, mówiące, że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie (dalej: plan BIOZ) sporządza się m.in. jeżeli w trakcie budowy wykonywany będzie przynajmniej jeden z rodzajów robót budowlanych wymienionych w art. 21 a) ust. 2 ww. ustawy. Ustęp ten stanowi m.in., że w planie BIOZ należy uwzględnić specyfikę robót budowlanych, których charakter, organizacja lub miejsce prowadzenia stwarza szczególnie wysokie ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, a także gdy roboty budowlane prowadzone są przy montażu i demontażu ciężkich elementów prefabrykowanych. Powyższy przepis jest doprecyzowany Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1126), który wskazuje obowiązek sporządzenia planu BIOZ m.in. jeśli przy wykonywaniu robót budowlanych występuje ryzyko upadku z wysokości ponad 5,0 m, roboty są wykonywane przy użyciu dźwigów, roboty budowlane prowadzone są przy montażu ciężkich elementów prefabrykowanych, których masa przekracza 1,0 t.
Podkreślono, że sporządzić lub zapewnić sporządzenie planu BIOZ może kierownik budowy, którego ustanowienie możliwe jest jedynie w trybie pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 prawa budowlanego w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i uznania, że powinno być ono realizowane w trybie pozwolenia na budowę,
- 2) naruszenie art. 30 ust. 6 pkt. 1 prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię,
- 3) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 roku, poz.
- 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia,
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego
W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
W wywodach skargi w głównej mierze umotywowano twierdzenie, zgodnie z którym konstrukcja mobilnej stacji bazowej jest wykonana w taki sposób, iż zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia. Podkreślono również fakt, iż przedmiotowa stacja ma zostać posadowiona na gruncie bez trwałego z nim łączenia na czas określony do 180 dni.
Wskazano także, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując i w zasadzie powielając twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:
- 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
- 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy zgłoszenie przez stronę skarżącą zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie mobilnej stacji bazowej było zgłoszeniem tymczasowego obiektu budowlanego, mieszczącego się w hipotezie normy określonej w art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego. Uznanie bowiem, że wskazana stacja bazowa nie ma charakteru tymczasowego obiektu budowlanego skutkowałoby brakiem możliwości wzniesienia go jedynie w oparciu o dokonane uprzednio zgłoszenie, tym samym zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na jego budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.
W nawiązaniu do powyższego, należy stwierdzić, że definicja tymczasowego obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Podkreślić wymaga, że organ architektoniczno-budowlany, dokonując oceny zgłoszonego zamierzenia budowlanego nie jest w żaden sposób związany oceną zgłaszającego co do wskazanej przez niego kwalifikacji prawnej planowanego obiektu, a zobowiązany jest samodzielnie dokonać jego kwalifikacji prawnej.
Odnosząc zatem wskazaną w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego definicję tymczasowego obiektu budowlanego do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego należy wskazać, że zasadnicza różnica w zestawieniu tych przepisów sprowadza się do wprowadzenia czasowego ograniczenia użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni od rozpoczęcia budowy. Dodatkowo, aby obiekt mógł zostać objęty procedurą zgłoszeniową niezbędne jest to, aby był on niepołączony trwale z gruntem. W razie niespełnienia tegoż warunku dla realizacji obiektu będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. W istocie to kwestia spełnienia wspomnianego kryterium stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącej spółki mobilna stacja bazowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i dlatego jego budowa powinna podlegać jedynie obowiązkowi zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Ze wskazaną argumentacją nie zgadza się jednak skład orzekający w przedmiotowej sprawie, przychylając się w tej kwestii do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto, w ocenie Sądu, powyższe wywody skarżącej spółki należy ocenić w kategoriach próby obejścia przepisów prawa budowlanego w zakresie nakładającym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie parametry techniczne mobilnej stacji bazowej wskazują, iż jest to obiekt budowlany, który posiada cechę trwałego związania z gruntem. O tym bowiem czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego z nim związania. Trzeba stwierdzić, iż już sama deklarowana wysokość przedmiotowego obiektu – maszt o wysokości 28 metrów, jego złożona konstrukcja, przedstawiona w załączonej do zgłoszenia dokumentacji, oraz gabaryty obiektu wymagają dla jego bezpiecznego użytkowania mocnego związania z gruntem. Bynajmniej nie ma tutaj znaczenia kwestia czasu użytkowania obiektu - okres krótszy, bądź dłuższy niż 180 dni, bowiem czy wskazany obiekt budowlany będzie trwały czy tymczasowy, jego konstrukcja co do zasady i tak będzie tożsama.
Należy zatem stwierdzić, iż organy obu instancji słusznie uznały, że budowa mobilnej stacji bazowej przesądza o jej kwalifikacji prawnej jako obiektu budowalnego trwale związanego z gruntem, objętego wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 6, 7, 7a i 77 k.p.a. Nie dopatrzono się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 roku, poz.
- 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, należy stwierdzić, iż powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzyganej sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.