Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej WIOŚ), zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 995 z późń. zm. – dalej i.o.ś.) oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...], w dniach od 13 września 2019 r. do 19 grudnia 2019 r., zarządził:
- 1) zaprzestać przetwarzania odpadów bez zezwolenia na terenie wyrobiska zlokalizowanego przy ul. [...] w S.; termin realizacji: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia;
- 2) prowadzić ewidencję odpadów w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym; termin realizacji: na bieżąco, od dnia otrzymania zarządzenia;
- 3) sporządzić korektę rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2018 r. i przedłożyć ją Marszałkowi Województwa [...]; termin realizacji: 17 stycznia 2020 r.;
- 4) zaprzestać stosowania do odzysku poza instalacjami i urządzeniami odpadu nieujętego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796); termin realizacji: niezwłocznie, od dnia otrzymania zarządzenia.
Wyznaczono jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień: 31 stycznia 2020 r.
W uzasadnieniu podano m. in., że kontrolowana Spółka prowadzi przetwarzanie odpadów o kodach: 1) 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów, inne niż wymienione w 19 12 11 oraz 2) 19 12 05 - szkło, poprzez wypełnianie odpadami terenu niekorzystnie przekształconego - proces R5. Odpady te nie zostały ujęte w decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r., jako dopuszczone do wypełniania terenu niekorzystnie przekształconego – wyrobiska, co stanowi naruszenie postanowień ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 z późń. zm. – dalej u.o.). W toku kontroli ustalono, że odpady wykazywane w ewidencji odpadów jako ex 19 12 09 - minerały (np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych, zostały błędnie sklasyfikowane. Na podstawie dokonanych ocen składu morfologicznego oraz wyników badań pobranych prób odpadów, odpady te należy zakwalifikować jako 19 12 12 oraz 19 12 05. W toku kontroli inspektorzy ujawnili stosowanie przez kontrolowaną Spółkę odpadu o kodzie 19 12 12 do odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Odpad ten nie jest dopuszczony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne złożyła A sp. z o.o. z siedzibą w S. Powyższe zarządzenie pokontrolne zaskarżono w części, w zakresie punktu 1 i 4. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 10 oraz 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez ustalenie na podstawie wyników kontroli błędnego stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący dopuszcza się przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 oraz 19 12 05, przez co skarżący miał prowadzić gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami,
- 2) art. 9 ust. 2 pkt 10 i.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10), poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia kodu odpadu w oparciu o skład morfologiczny odpadów przetwarzanych na terenie wyrobiska zlokalizowanego przy ul. [...] w S. i błędne określenie zagospodarowywanych odpadów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarządzenia pokontrolnego nr [...] w zaskarżonym zakresie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ bezpodstawnie zaliczył pobrane próbki odpadów jako odpady o kodzie 19 12 12. Organ poprzestał w tym zakresie na błędnej ocenie wizualnej odpadu, ujętej w formularzach określenia składu morfologicznego odpadu. Z dokumentów tych wynika, że kod odpadu ustalono na podstawie składu morfologicznego odpadów poddanych ocenie (dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie wykonywania odwiertów). Brak jest jednak podstaw do zakwalifikowania zebranych próbek jako odpadu o wskazanym kodzie. Nie ma bowiem przesłanek prawnych dla określenia od jakiego procentu poszczególnych elementów składu morfologicznego można zaliczyć dany odpad do danej kategorii. Pobrane próbki odpadów nie mogą być więc zakwalifikowane jako odpad o kodzie 19 12 12. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przyjęty kod odpadów stanowi odpad z mechanicznej obróbki odpadów. Oczywistym jest, że materiał zgromadzony w próbce odpadu nie jest jednolity - próbka ze swej istoty jest bowiem przekrojowa.
Nawet gdyby w miejscu przetwarzania odpadów poza instalacjami doszło w pewnym momencie do przyjęcia odpadów nieobjętych decyzją i faktycznie taki odpad znajdowałby się w pobranej przekrojowej próbce, to nie oznacza to, że cała próbka jest odpadem 19 12 12, stanowiącym inne odpady z mechanicznej obróbki odpadów. W miejscu gospodarowania odpadami przez skarżącego nie dochodzi bowiem do mechanicznej obróbki odpadów. Błędna jest również kwalifikacja jednej z próbek odpadów jako odpadu o kodzie 19 05 03 - Kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania). Przeciwko takiemu wnioskowi co do kwalifikacji odpadów przemawia już sam wygląd tego odpadu, widoczny na wykonanych przez Organ zdjęciach 1 odwiertu, stanowiących załącznik do protokołu kontroli, które przedstawiają wyłącznie ziemię z domieszką betonu, nie zaś kompost nieodpowiadający wymaganiom.
Odnosząc się z kolei do kwestii rzekomego przetwarzania odpadu o kodzie 19 12 05 – szkło, Skarżąca objaśnia, że było ono wykorzystywane wyłącznie do utwardzania drogi dojazdowej, nie było zaś przyjmowane jako odpad przeznaczony do zagospodarowania poza instalacją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a zarządzenie pokontrolne znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekający podkreśla, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a. podmiot skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa.
Istotą kontroli jest: 1) zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności;
- 2) ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności;
- 3) przekazanie wyników podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej.
Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
- 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
- 3) czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją, ani postanowieniem. W przypadku jego zaskarżenia, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ww. ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 i.o.ś.). Nie budzi również wątpliwości, że treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne (w kontrolowanym tu zakresie, według żądania skargi) nie nałożyło na podmiot Skarżący żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jak stanowi art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Inspektor ochrony środowiska uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. W niniejszej sprawie skład odpadów określono przede wszystkim wizualnie podczas odwiertów, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna. Ponadto stwierdzono charakterystyczny zapach rozkładającej się materii organicznej, jak również wtrącenia przypominające ustabilizowane osady ściekowe. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w wynikach przeprowadzonych badań szczegółowych. Wykazały one obecność siarczanów i chlorków oraz zanieczyszczenie materią organiczną pochodzenia komunalnego. Stwierdzono nieznaczną ilość odpadów ropopochodnych. Na tej podstawie, w ocenie kontrolujących, odpadu nie można traktować jako czyste minerały (kod 19 12 09), a należy je zakwalifikować jako odpad o kodzie 19 12 12 - Inne odpady (w tym zmieszane w substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, pochodzenia komunalnego.
Inspektorzy ujawnili także odpady które należy zaklasyfikować jako odpady o kodzie 19 12 05 - szkło. Potwierdzają to wyniki przeprowadzonych badań - sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] r., załącznik nr 10 do protokołu kontroli. O wykorzystywaniu odpadu w postaci stłuczki szklanej do przetwarzania w wyrobisku świadczy dokumentacja zdjęciowa z dnia 13 września 2019 r. - załącznik nr 9 do protokołu.
W miejscu gospodarowania odpadami przez Skarżącą wcale nie musi dochodzić do mechanicznej obróbki odpadów, ten proces mógł mieć miejsce w przeszłości i w innym miejscu. Istotny jest skład oraz charakter odpadów ujętych w katalogu odpadów, a nie proporcje składników (zob. archiwalne już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, obowiązujące w dacie wydania zarządzenia – Dz. U. z 2014 r., poz. 1923 ze zm.).
Organ oparł się na konkretnych ustaleniach i badaniach, podczas gdy skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia i nie jest poparta żadną profesjonalną ekspertyzą, która by wykazywała niepoprawność ustaleń organu.
Nadto, skoro Spółka twierdzi, że jej działalność jest w pełni prawidłowa, stąd nie będzie dla niej żadną uciążliwością na przyszłość wykonanie obowiązku w postaci nieprzetwarzania odpadów bez zezwolenia oraz wypełnienie punktu 4 zarządzenia.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.