Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o wymiarach 10,50 m X 6,90 m wraz z rozbudową o wymiarach 7,33 m x 10,22 m, zlokalizowanych na działce nr ewid. 1 stanowiącej własność H. M. i działce nr ewid. 2, stanowiącej własność D. K., położonych w W. nałożył na inwestora H. M. obowiązek rozbiórki rozbudowy o wymiarach 7,33 m x 10,22 m, zlokalizowanej na działkach nr ewid. 1 i 2 w W. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w trakcie kontroli na działce nr ewid. 1 stwierdzono obiekt wybudowany w technologii tradycyjnej, murowany z pustaka żużlobetonowego, cegły cementowej i kamienia.
Więźba drewniana, dach częściowo dwuspadowy, częściowo płaski ze spadkiem w kierunku południowym. W budynku stwierdzono prowadzenie hodowli psów rasowych. Zwrócono się do Starostwa Powiatowego w M. o udzielenie informacji, czy organ administracji architektoniczno - budowlanej posiada w zasobach archiwalnych dokumentację budowlaną dotyczącą budowy budynku 6,90 m x 10,50 m wraz z rozbudową na działkach j.w. Pierwotny budynek od strony północnej stanowił stodołę, według wyjaśnień właściciela wybudowaną ok. 100 lat temu. Od 1990 r. wykorzystywana była jako budynek gospodarczy. W sytuacji niedysponowania przez obecnego właściciela nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę nie można stwierdzić, iż pierwotny obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Powstała rozbudowa posiada dwa poziomy. Zdjęcia wykonane w latach 2009 - 2011 wykazują na prowadzenie robót budowlanych nad rozbudową.
Sprawdzając obiekt pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawartego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., dla obszaru sołectwa W. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...] późn. zm. – dalej m.p.z.p.) stwierdzono oznaczenie terenu dla działki nr ewid. 1: C9 MN – tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy nie odnoszą się do budynków inwentarskich, teren o symbolu MN nie przewiduje tego rodzaju zabudowy. W związku z niezgodnością rozbudowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadne jest nałożenie obowiązku jej rozbiórki.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył przez pełnomocnika H. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w szczególności:
- - art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób precyzyjny przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji przy wydaniu przedmiotowej decyzji;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 48 ust. 1 p.b., poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż sporna rozbudowa jest bez żadnej wątpliwości niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem;
- - naruszenie art. 48 ust. 2 p.b., poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego spornej rozbudowy ze względu na zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy zapisów planu miejscowego dla przedmiotowej działki.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie decyzji co do zasady jest prawidłowe. M.p.z.p. przewiduje dla działek nr 1 i 2 przeznaczenie C9 MN. Zgodnie z § 12 m.p.z.p. dla tego terenu przyjęto następujące ustalenia: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające - m. in. obiekty i pomieszczenia usług podstawowych, użyteczności publicznej, domy wielorodzinne, budynki gospodarcze, garaże dla samochodów osobowych. Analizując ww. plan miejscowy WINB doszedł do wniosku, że rozbudowa budynku o część inwentarską nie jest z zgodna z przeznaczeniem terenu. Z ww. paragrafu nie wynika, aby budynek inwentarski mógł być tożsamy z budynkiem gospodarczym.
Skargę na decyzję WINB złożył przez pełnomocnika H. M., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w szczególności:
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie argumentacji podniesionej w odwołaniu, co oznacza nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż dotyczyła ona istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. choćby w zakresie występowania połaci dachowych o płaskiej powierzchni w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącego, a także braku zbadania naruszenia przez sporną rozbudowę § 5 ust. 4 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony przed hałasem;
- - art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uznanie, że budynek strony skarżącej jest budynkiem inwentarskim, choć w znacznej części jest on wykorzystywany jako garaż, który to charakter budynku pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób precyzyjny przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji;
- - art. 8 k.p.a., poprzez uchybienie zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych, a mających znaczenie w przedmiotowej sprawie, poprzez bezpodstawne uznanie, iż w zasadzie jedynym co ma znaczenie jest ustalenie charakteru obiektu, a wobec uznania, iż jest to budynek inwentarski wszelkie dalsze rozważania są bezcelowe, choć jest to dla strony ograniczenie możliwości rzetelnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, a ponadto przedmiotowy budynek częściowo stanowi garaż dla pojazdów mechanicznych;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 48 ust. 1 p.b., poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że organy I i II instancji stwierdziły, iż sporna rozbudowa jest bez żadnej wątpliwości niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem;
- - naruszenie art. 48 ust. 2 p.b., poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego spornej rozbudowy ze względu na zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy organy obu instancji nie dokonały szczegółowej analizy zapisów planu miejscowego dla przedmiotowej działki, a budynek częściowo wykorzystywany jest jako garaż.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podano m. in., że organy obu instancji całkowicie pominęły, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację budynków z dachami płaskimi, w sytuacji, gdy jedna z sąsiednich działek zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dachem płaskim. Co jednak najważniejsze, bezpośrednio na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek jednorodzinny, częściowo z płaskim dachem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, na jakiej podstawie organy obu instancji, uznały, że użytkowanie przedmiotowej rozbudowy przekracza dopuszczone normy poziomu hałasu. Ustalenie takich okoliczności z pewnością wymaga wiadomości specjalnych. Organy prowadzące postępowanie pominęły, że zgodnie m. in. z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w pierwszej kolejności powinien podjąć kroki do zalegalizowania spornej rozbudowy, a taka legalizacja była możliwa.
Niewątpliwie sporna rozbudowa, nazwana przez organ pierwszej i drugiej instancji jako budynek inwentarski, musi być także - co wynika z założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - budynkiem gospodarczym. Nie zauważono także że znaczna część budynku stanowi garaż dla pojazdów mechanicznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja PINB jest sprzeczna z częścią materiały dowodowego. W decyzji tej wskazuje się już w samej sentencji, że obowiązek rozbiórki dotyczy rozbudowy zlokalizowanej na działkach nr 1 i 2. Na mapie ewidencyjnej zdeponowanej w aktach administracyjnych (brak numeracji kart) nieruchomość nr 1 zaznaczona została kolorem żółtym. Ołówkiem naszkicowano także rozbudowaną część obiektu. Z rysunku tego wynika jednak, że część rozbudowana nie przekracza granicy działki nr 2, a ściana biegnie wzdłuż granicy. Ma to znaczenie w kwestii ustalania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te nie zostały zatem wyjaśnione precyzyjnie.
Jak ustalono, przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem C9 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W świetle §12 m.p.z.p. dla terenów o symbolu MN ustala się:
- 1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
- 2) przeznaczenia dopuszczalne:
- a) obiekty i pomieszczenia usług podstawowych i użyteczności publicznej,
- b) domy wielorodzinne,
- c) budynki gospodarcze,
- d) garaże dla samochodów osobowych,
- e) dojazdy, place, miejsca parkingowe, ścieżki rowerowe i chodniki,
- f) ogrody, obiekty i urządzenia małej architektury,
- g) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej,
- 3) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów:
- a) z zastrzeżeniem lit. b nakazuje się stosowanie dachów spadzistych o kącie spadku połaci dachowych w przedziale 20º ÷ 45º oraz w przedziale 20º ÷ 75º w przypadku realizacji dachu mansardowego,
- b) dopuszcza się realizację budynków z dachami płaskimi, wyłącznie w sytuacji gdy jedna z sąsiednich działek zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dachem płaskim,
- c) maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 40 %,
- d) minimalna powierzchnia biologicznie czynna w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 40 %,
- e) maksymalna intensywność zabudowy - 0,4,
- f) minimalna intensywność zabudowy - 0,05,
- g) z zastrzeżeniem § 6 ust. 5 pkt 1 maksymalna wysokość zabudowy:
- - budynki - 10,5 m,
- - budowle - 15,0 m,
- - obiekty małej architektury - 6,0 m,
Zgodnie z §4 pkt 7 m.p.z.p. na terenach o symbolach MN, MU, U wprowadzono zakaz lokalizacji wszelkiego rodzaju użytkowania, którego uciążliwość wykracza poza obrys działki, na której są zlokalizowane.
Z protokołu kontroli z [...] r. wynika jednocześnie, że sporna rozbudowa "(...) jest przeznaczona na hodowlę psów i jako pomieszczenie gospodarcze parter".
Na przedmiotowym terenie legalna jest przy tym zabudowa w postaci budynków gospodarczych, jako przeznaczenie dopuszczalne.
Faktem jest, że budynek gospodarczy jest czymś innym niż inwentarski. Odróżnia to nawet sam plan miejscowy, skoro w §17 pkt 2 lit. c) mówi o "obiektach inwentarskich". Niewątpliwie więc obiekty inwentarskie nie są przewidziane na terenie MN.
Organy jednak nie wzięły pod uwagę możliwości ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W świetle art. 49 ust. 3 p.b. "W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1."
Można było rozważyć przykładowo nakazanie likwidacji boksów dla psów (o których pisze organ I instancji), a wtedy pozostałaby w spornej rozbudowie jedynie funkcja gospodarcza, która i tak tam występuje (zgodnie z ww. protokołem oględzin). To z kolei rozwiązałoby także problem hałasu. Z kolei późniejsze ewentualne użytkowanie obiektu wbrew prawu miejscowemu, jako miejsce hodowli, byłoby sprzeczne z art. 71 p.b. i mogłoby być przedmiotem postępowania w trybie art. 71a p.b.
Skoro w ww. protokole oględzin stwierdzono występowanie w przedmiotowej rozbudowie nie tylko funkcji inwentarskiej, ale i gospodarczej, to znaczy, że nakaz rozbiórki objął całą rozbudowaną część nieruchomości, w tym z jej funkcją gospodarczą, która była legalna i zgodna z m.p.z.p.
Należy także zbadać dokładnie kwestię zgodności inwestycji z pozostałymi wymogami planu miejscowego, w tym kwestię kąta nachylenia dachu, skoro wg m.p.z.p. dopuszcza się realizację budynków z dachami płaskimi w sytuacji, gdy jedna z sąsiednich działek zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dachem płaskim. W świetle skargi ta sytuacja ma miejsce i winna być szczegółowo wyjaśniona.
Organ I instancji tymczasem wyraźnie wskazał, że kwestii tych szczegółowo nie badał. Stwierdził: "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy nie odnoszą się do budynków inwentarskich, teren o symbolu MN nie przewiduje tego rodzaju zabudowy" (s. 4 decyzji). WINB również nie prowadził szczegółowych analiz w szerszym zakresie, ograniczając się do kwestii niezgodności przeznaczenia inwentarskiego z m.p.z.p.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać ww. ustaleń, korzystając w szczególności także z materiałów geodezyjnych z postępowania rozgraniczeniowego (w miarę ich dostępności), o którym strony komunikowały na rozprawie, by ustalić dokładne położenie spornej części nieruchomości wobec granic działki.
Powyższe ustalenia należą do organu administracji publicznej, zatem wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przed Sądem Rejonowym w M. podlegał oddaleniu.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.