Uzasadnienie
D. S. (dalej "skarżący"), pismem z 27 stycznia 2023 r. wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta G. działającego jako Starosta (dalej "Prezydent" lub "organ") dotyczącą uprawnień do kierowania pojazdami.
W skardze wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta z 28 grudnia 2022 r. w zakresie wpisania do prawa jazdy terminów przysługujących mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. C, C1, C1E i CE oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że od 2005 r. jest kierowcą zawodowym co potwierdza kod 95 na dokumencie prawa jazdy. Prawo jazdy kategorii C posiada od 17 stycznia 2003 r., a kategorii E od 31 maja 2005 r. – w obu przypadkach bezterminowo, bez żadnych wskazań lekarskich. Jednak na skutek zmiany przepisów ustawy o kierujących pojazdami w styczniu 2013 r. prawa jazdy są wydawane obecnie na czas określony. Nie może to jednak dotyczyć osób, które przed tą datą posiadały uprawnienia o charakterze bezterminowym.
Należy bowiem odróżnić "ważność uprawnień" od "ważności dokumentu". Sama czynność wymiany prawa jazdy jako czynność techniczna nie może pozbawiać uprawnień wcześniej słusznie nabytych, co potwierdza dyrektywa Parlamentu i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. 2006/126/WE, która nie pozwala na ograniczenie uprawnień przyznanych przed datą wejścia w życie dyrektywy (art. 13 ust. 2). Skarżący podkreślił, że w jego sprawie doszło do nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień do prowadzenia pojazdów. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że skarżący ubiegając się o wpis kwalifikacji zawodowej (kod 95) w dniu 19 grudnia 2022 r. złożył wniosek o wydanie Profilu Kierowcy Zawodowego. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] z terminem następnego badania okresowego na 17 grudnia 2027 r. oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z [...] z terminem następnego badania psychologicznego na 19 grudnia 2027 r. Skarżący zgodził się z treścią wyżej wymienionych orzeczeń, gdyż nie złożył odwołania, a zatem są one ostateczne i tym samym wiążą organ w zakresie postępowania w sprawie wymiany dokumentu prawa jazdy.
W dniu 27 grudnia 2022 r. organ otrzymał informację w systemie teleinformatycznym KIEROWCA, iż w dniu 22 grudnia 2022 r. skarżący ukończył szkolenie w zakresie bloku programowego kategorii C prawa jazdy i otrzymał świadectwo kwalifikacji zawodowej z datą ważności określoną do 27 grudnia 2022 r.
Organ wydając prawo jazdy zobowiązany był do uwzględnienia terminu ważności określonego odpowiednio w orzeczeniu lekarskim, orzeczeniu psychologicznym oraz w świadectwie kwalifikacji zawodowej, a tym samym do określeniu ważności dokumentu prawa jazdy oraz uprawnień kategorii C1, C, C1E, CE prawa jazdy na dzień 17 grudnia 2027 r. na podstawie obowiązujących na dzień 28 grudnia 2022 r. przepisów prawa. Prezydent powołał się na art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 2 oraz 15 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity z daty podjęcia czynności: Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej "u.k.p.").
Ponadto także na § 10 ust. 4-5 oraz § 29 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie").
W replice do odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo podkreślił, że gdyby postanowił zakończyć karierę kierowcy zawodowego i nie wykonałby nowych badań (kod 95) w [...] to wraz z końcem poprzednich badań w dniu 14 marca 2023 r. straciłby uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i E. Analogicznie nowo otrzymany dokument prawa jazdy, błędnie wypełniony w polu 11, w dniu 17 grudnia 2027 r. pozbawi skarżącego możliwości poruszania się pojazdami powyżej 3,5 tony DMC kategorii C i E. Organ nie ma prawa zmuszać skarżącego do wykonywania pracy kierowcy zawodowego ani do dokonywania kolejnych badań, bez których skarżący straci uprawnienia, które nabył w 2003 i 2005 r. bezterminowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Prezydenta z 28 grudnia 2022 r. polegająca na wpisaniu do dokumentu prawa jazdy skarżącego daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C, C1, C1E i CE. Wskazana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Wobec tego objęta jest kognicją sądów administracyjnych.
Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżący odebrał dokument prawa jazdy 26 stycznia 2023 r. (okoliczność bezsporna wynikająca z oświadczenia skarżącego i metryki spraw Kierowcy znajdującej się w aktach sprawy). Dniem, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności przez Prezydenta jest dzień odebrania dokumentu prawa jazdy, tj. 26 stycznia 2022 r.. Skarga została nadana listem poleconym 30 stycznia 2023 r., co wynika ze stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, w której nadano skargę. Wobec tego skarga została wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności przez Prezydenta.
Wyjaśnić należy także, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że skarżący w skardze zawarł wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Kontrola zaskarżonej czynności pod względem zgodności z prawem wykazała, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd orzekł o jej bezskuteczności (art. 146 p.p.s.a.).
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organ był uprawniony do wpisania w dokumencie prawa jazdy, wydanego skarżącemu 28 grudnia 2022 r., terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C, C1, C1E i CE.
Za okoliczność bezsporną Sąd uznał, że skarżący posiada bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, C1, C+E, C1C (od 17 stycznia 2003 r. – kategorie C, C1, a od 31 maja 2005 r. – kategorie C+E i C1E). Zaś w aktach administracyjnych brak jest dokumentów wskazujących na ograniczenie powyższych uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami bezterminowo. W tym miejscu wskazać także trzeba, że, jak wynika z akt sprawy, w poprzednio wydanym skarżącemu dokumencie prawa jazdy z 5 kwietnia 2018 r. wpisano daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C, C1, C1E i CE. Zdaniem Sądu wpis ten pozostaje bez znaczenia dla posiadania przez skarżącego bezterminowych uprawnień do kierowania pojazdami we wskazanych kategoriach. W sprawie nie jest również kwestionowane, że złożony przez skarżącego do organu wniosek o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy był wynikiem ubiegania się o potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej.
Jeśli chodzi o stan prawny adekwatny na dzień podjęcia czynności przez organ to należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.k.p. starosta dokonuje w prawie jazdy wpisu potwierdzającego odbycie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej albo szkolenia okresowego, o których mowa w rozdziale 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.k.p. wpis jest dokonywany na pisemny wniosek kierowcy, na podstawie informacji zawartej w profilu kierowcy zawodowego albo przedłożonych: 1) kopii świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego ukończenie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyśpieszonej, szkolenia okresowego lub na podstawie ważnej karty kwalifikacji kierowcy wydanej w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;
2) kopii orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, 3) kopii orzeczenia psychologicznego stwierdzającego brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - określonych w przepisach ustawy, o której mowa w ust. 1.
Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 u.k.p. wpis jest dokonywany, w formie wymiany prawa jazdy, na okres 5 lat, liczony od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, o którym mowa w przepisach rozdziału 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o których mowa w przepisach rozdziału 7a tej ustawy.
Osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia (art. 18 ust. 1 u.k.p.). Na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.).
W związku z przywołanymi uregulowaniami należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na występowanie pojęcia "prawo jazdy" w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu pojęcie to oznacza uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. W drugim zaś znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1686/15; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2021 r., III SA/Po 169/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 czerwca 2021 r., II SA/Rz 227/21 - opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Słusznie podkreśla się także w orzecznictwie, że czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu oraz jako uprawnienia. Czym innym jest także potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej, wpisywane w pozycji 12 odnoszącej się do ograniczeń jako data ważności posiadanego świadectwa kwalifikacji zawodowej korespondującej z pozycją w kolumnie 9 (kategorią posiadanego uprawnienia) i pozycją w kolumnie 11 (datą ważności uprawnienia).
Niewątpliwie w przepisach art. 15 i art. 18 u.k.p. mowa jest o prawie jazdy, jako dokumencie. Uzyskanie przez kierowcę świadectwa kwalifikacji zawodowej i złożenie stosownego wniosku organowi celem aktualizacji w dokumencie prawa jazdy danych z tym świadectwem związanych skutkować winno wydaniem nowego dokumentu prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Jak podkreśla się w orzecznictwie dokonane zmiany nie mogą dotyczyć (modyfikować) posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż wynika to m.in. z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jeżeli wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 585/16; wyrok WSA w Poznaniu z 5 listopada 2013 r., III SA/Po 848/13; wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2019 r., III SA/Kr 572/19 – opubl. w CBOSA).
Stosownie do przywołanych przepisów organ powinien zatem wydać nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi dotyczącymi wnioskowanej zmiany, zaś w pozostałym zakresie jedynie stwierdzać dotychczasowy stan faktyczny odnoszący się do kierującego pojazdami, z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy określonych w art. 6 ust. 1 uk.p. oraz w rozporządzeniu.
Organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, że wydanie skarżącemu dokumentu prawa jazdy nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, w szczególności w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p. oraz § 10 ust. 4-5 oraz § 29 ust. 1-3 rozporządzenia. W przypadku kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D lub D+E prawo jazdy wydaje się na okres 5 lat, nie dłużej jednak niż na okres wynikający z orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego.
Odnosząc się do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p. - który wskazuje okresy ważności prawa jazdy dla określonych kategorii - należy podkreślić, że przepis ten nie skutkuje utratą bezterminowego charakteru uprawnień do kierowania pojazdami nabytych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień nie muszą ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., K 5/13, OTK-A 2013/9/137; wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2014 r., II SA/Sz 897/13, opubl. w CBOSA).
Zdaniem Sądu nietrafne jest stanowisko organu, że z przedłożonych przez skarżącego orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, C1, C1E i CE. Stanowisko to nie znajduje oparcia w przepisach art. 15 i 18 u.k.p. z przyczyn omówionych już wyżej. Odnosząc się natomiast do § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a), ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia to przepisy te należy odczytywać z uwzględnieniem całej treści § 10. Z § 10 ust. 1 wynika, że regulacja § 10 dotyczy nowo nabytych uprawnień, a nie uprawnień już posiadanych. Wskazana regulacja była już przedmiotem ocen sądów administracyjnych, które wywiodły (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20; z 21 października 2021 r., II GSK 1421/21; z 10 listopada 2021 r., II GSK 2030/21; z 17 marca 2022 r., II GSK 98/22 – opubl. w CBOSA), że literalne odczytanie § 10 ust. 5 może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo.
Taki jednak rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego, w tym argumentacji a rubrica. Przyjęcie takiej wykładni doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jak wskazał NSA w przywołanym wyroku z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt: I OSK 2312/20 przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy strona nie musi ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami, a ograniczenia wprowadzone w krajowym systemie, wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.
Jeśli zaś chodzi o argument wynikający z § 29 rozporządzenia to przywołany przepis rozróżnia "datę ważności uprawnienia" od "daty ważności prawa jazdy" jako daty ważności dokumentu urzędowego jedynie potwierdzającego te uprawnienia. O ważności prawa jazdy stanowi ust. 2 tego przepisu. W przepisie tym chodzi wyłącznie o ważność samego dokumentu prawa jazdy jako dokumentu urzędowego, który jedynie potwierdza posiadanie przez określoną osobę uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać zatem odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami.
Odnosząc się do przepisu § 29 ust. 3 rozporządzenia to dotyczy on osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Natomiast z przedłożonych przez skarżącego zaświadczeń lekarskich wynika, że brak jest przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania przez niego pracy na stanowisku kierowcy zgodnie z uprawnieniami.
Jednocześnie z zaświadczeń tych wynikał termin kolejnego badania lekarskiego i psychologicznego. Zaświadczenia te zostały wydane w związku z obowiązującą procedurą wpisu kwalifikacji wstępnej albo szkolenia okresowego do prawa jazdy (art. 15 u.k.p.). Wskazane w nich terminy badań mają zatem znaczenie dla uzyskania przez skarżącego wpisu kwalifikacji zawodowej i ważności tego wpisu. Orzeczenia te nie skutkują ustaleniem daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Z zaświadczeń tych nie wynika bowiem brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie określonych kategorii uprawnień. W tych okolicznościach wykluczyć należy możliwość rozszerzenia skutków orzeczeń lekarskich (w zakresie terminów ważności uprawnień) do posiadanych przez skarżącego bezterminowych uprawnień w zakresie kategorii C, C1, C1E i CE. Z tych względów § 29 ust. 3 nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy.
Niezależnie od tego warto zauważyć, że stosowanie § 29 ust. 3 rozporządzenia skutkowałoby tym, że nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu. Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego taki sposób interpretacji przepisów rozporządzenia został uznany za wykładnię wadliwą. Skoro bowiem art. 18 u.k.p. nie przewiduje uprawnienia organu do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego.
Podsumowując należy wskazać, że przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu wpisu kwalifikacji zawodowych w oparciu o art. 15 u.k.p stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Co więcej podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. II GSK 2030/21, opubl. w CBOSA).
Zdaniem Sądu, dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami organ naruszył art. 18 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p. oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia. Zasadne zatem było stwierdzenie bezskuteczności czynności wpisu daty ważności uprawnień kategorii C, C1, CE, C1E w dokumencie prawa jazdy wydanym skarżącemu.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent zobligowany będzie mocą art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu i wydać skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu od skargi.