Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta M. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), po przeprowadzeniu z urzędu oceny zebranych w sprawie dowodów, nakazał P. S.A. usunięcie odpadów z nieczynnego gazociągu z terenu posesji przy ul. [...] w M. (działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2), w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r., a także zobowiązał do przekazania pozyskanych odpadów o kodzie 16 0118 (metale nieżelazne) podmiotom posiadającym wymagane zezwolenie w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że nieczynny odcinek gazociągu przy ul. [...] w M.h nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa O S. A. (dalej w skrócie: "O w rozumieniu art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.).
W związku z tym wystąpił o dostarczenie przez P. S. A. (w skrócie: "P. S.A.") oraz O. protokołu wraz z załącznikiem mapowym z trwałego wyłączenia gazociągu z użytkowania oraz dokumentacji leasingowej dla segmentu systemu przesyłowego obejmującego gazociąg [...]. W dniu 15.02.2021 r. przeprowadzone zostały oględziny terenu nieruchomości i pomimo prawidłowego zawiadomienia stron postępowania nie stawili się jej właściciele działek, jak też przedstawiciele P. S. A. Natomiast przedstawiciel O., biorący udział w oględzinach, podtrzymał własne stanowisko, że nie jest w posiadaniu przedmiotowego gazociągu. Kolejne oględziny zostały przeprowadzone w dniu 11.05.2021 r., wówczas ustalono, zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości, że likwidacja gazociągu jest istotna ze względu na przyszłe cele inwestycyjne. W toku postępowania organ I instancji, na podstawie aktu notarialnego po zmarłym J.K., ustalił nowe strony postępowania administracyjnego i uznał, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] r. odcinek gazociągu położony na działkach przy ul. [...], na dzień sporządzenia aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r., był trwale wyłączony z eksploatacji oraz został przeznaczony do likwidacji.
Odnosząc się do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach oraz biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny organ I instancji wywiódł, że to O. przejęło odcinek obejmujący gazociąg [...], dlatego też rozstrzygnięcie jest uzasadnione, bowiem to posiadacz odpadów jest obowiązany od niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Odwołanie z dnia 15 listopada 2022 r. od powyższej decyzji złożyła spółka P1 S.A. z siedzibą w P. (następca prawny P. S.A.) oraz domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "organ II instancji") decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., nr SKO.OS/41.9/696/2022/19499/KK, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 24 października 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, celem ustalenia w oparciu o zapisy stosownych aktów prawnych i dokumentów (również protokołów zdawczo-odbiorczych i ewidencji środków trwałych), kto jest posiadaczem odpadu (nieczynnego) gazociągu i czyjego przedsiębiorstwa stał się składnikiem majątku - zarówno nieczynny gazociąg położony na terenie posesji przy ul. [...] w M. (działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2), jak również aktualny gazociąg zlokalizowany w 2008 r. na tym terenie. Przywołane okoliczności mają bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie zostały wykazane w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy.
Posłużą między innymi, w zależności od rezultatów ponownie przeprowadzonego postępowania, do prawidłowego określenia stron postępowania administracyjnego, jak też uznania od kiedy nieczynny gazociąg stał się odpadem. Zakres analizy okoliczności wymagających wyjaśnienia, zdaniem organu II instancji wymaga uwzględnienia w szerokim zakresie nie tylko norm prawnych ustawy o odpadach, ale również przepisów wykonawczych, celem wskazania źródła powstania odpadów, oznaczenia ich grupy i podgrupy identyfikacyjnej. Dokonana przez organ I instancji identyfikacja jako metale nieżelazne nie zawiera żadnych ustaleń na tę okoliczność. Nie przeprowadzono też prac odkrywkowych i analizy dokumentacji technicznej gazociągu, jak też ekspertyzy uprawnionego z zakresu gazownictwa podmiotu. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji uznał, że z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień i konieczność zebrania materiału dowodowego nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej.
W dniu 28 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynął sprzeciw E.K., A.K. i M.K.. Wnoszący sprzeciw wyrazili niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia wskazując, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy na nowo w jej całokształcie, a także nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w oparciu o art. 136 k.p.a., w odniesieniu do nieznacznej części sprawy, tj. w zakresie oznaczenia rodzaju odpadów, a to pozwoliłoby na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nałożonego obowiązku odnoszącego się do strony zobowiązanej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd co do zasady, nie jest uprawniony aby odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz ich wpływ na rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14).
Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni jak i zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.).
W konsekwencji, sprzeciw - co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem wyłącznie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji wykazał, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
Dokonana przez Sąd analiza materiału dowodowego potwierdza prawidłowość rozważań zawartych w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Po pierwsze - nowe ustalenia mają służyć do prawidłowego określenia stron postępowania administracyjnego, w tym również wykazania kto jest posiadaczem nieczynnego gazociągu, położonego przy ul. [...] w M. (działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2).
Po drugie - związana z tym jest kwestia, kiedy nieczynny gazociąg stał się odpadem.
Po trzecie - jeśli nieczynny gazociąg stał się odpadem, to jakiemu reżimowi prawnemu podlega, co jest uzależnione od wskazania źródła powstania odpadu oraz oznaczenia jego grupy i podgrupy identyfikacyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego.
W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednocześnie przed wydaniem decyzji należy umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 i art. 7a k.p.a.).
Odnosząc się do treści sprzeciwu skarżących, zauważyć trzeba, że przeprowadzenie przez organ II instancji czynności wyjaśniających we własnym zakresie, w oparciu o brzmienie art. 136 § 1 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.