Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), zwanej dalej specustawą. We wniosku inwestycja została określona jako budowa połączenia drogowego pomiędzy ulicą [...] a ul. [...] w K. Jeszcze przed wszczęciem postępowania, pismem z dnia 13 września 2015 r., obecnie skarżące "A" w K., zwróciło się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.
Pismem z dnia 12 października 2015 r., w odpowiedzi na powyższy wniosek, zastępca Naczelnika Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta K., poinformowała skarżące "A", że w przedmiotowym postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 31 k.p.a. Powołała się przy tym na art. 11i specustawy w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U z 2016 r., poz. 290). Wyjaśniła ponadto, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
W dniu 20 listopada 2015 r. Prezydent Miasta K. wydał pozytywną decyzję dla przedmiotowej inwestycji, o czym ogłosił w drodze obwieszczenia w dniu [...] r.
Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. skarżące "A" wniosło odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Wskazało na wady i braki poprzedzającego wydanie tej decyzji postępowania środowiskowego.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 specustawy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skarżące "A" nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Nie zostało też dopuszczone do udziału w tym postępowaniu na zasadach określonych w art. 31 k.p.a. Organ wyraził także pogląd, że Towarzystwo nie mogło zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu z uwagi na treść art. 11i specustawy w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ stwierdził ponadto, że zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 353), jest elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Z uwagi na treść ostatecznego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej, nie zaistniały w ocenie organu odwoławczego przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym, również i z tych powodów brak było podstaw prawnych do dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję "A" zarzuciło: naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie jest i nie może być stroną postępowania o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej; naruszenie art. 11i specustawy w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie kwestii dotyczących występowania przewidzianych art. 31 § 3 k.p.a. przesłanek dopuszczenia skarżącego do postępowania; nie rozstrzygnięcie istoty sprawy w związku z uznaniem, że skarżący nie mógł wnieść odwołania.
Wskazując na powyższe skarżące "A" wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów zarówno w kwestiach procesowych, jak i w kwestiach merytorycznych dotyczących ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała wnioski i wywody skargi. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania – Miasta K., poparła stanowisko organu odwoławczego i wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że wydanie zaskarżonej decyzji oparte zostało na dokonanym przez organ odwoławczy ustaleniu, że skarżącemu stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju ustalenie jest w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe, a skoro tak, to organ był nie tylko uprawniony lecz zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Przypomnieć przyjdzie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W sprawie pozostaje poza sporem, że skarżące "A" nie posiada tak rozumianego przymiotu strony.
Kwestią sporną jest natomiast okoliczność, czy skarżące "A" występowało w kontrolowanym postępowaniu w charakterze organizacji społecznej uczestniczącej na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).
Wskazać w tym miejscu wypadnie, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym został przez ustawodawcę dopuszczony w ściśle określonej formie i przypadkach (art. 31 § 1 k.p.a.). Organizacja, której udział w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Oczywistym jest w niniejszej sprawie, że skarżące "A" nie żądało wszczęcia postępowania. Wystąpiło natomiast z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jakkolwiek żądanie takie zostało wniesione jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie, to organ pierwszej instancji ustosunkował się do niego już po wszczęciu tego postępowania. Przyjąć zatem należy, że wniosek o dopuszczenie do udziału został skutecznie złożony.
Samo żądanie przez organizację społeczną dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nie stanowi jednak o tym, że organizacji tej przysługują prawa strony. Żądanie takie dla osiągnięcia skutku w postaci dopuszczenia do udziału w postępowaniu, musi być uznane przez organ za uzasadnione. W tym zakresie organ wydaje postanowienie, na które w przypadku odmowy dopuszczenia do udziału służy organizacji społecznej zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. pomimo, że uznał żądanie skarżącego za wniesione w tej sprawie. Można przy tym rozważać, czy pismo zastępcy Naczelnika Wydziału z dnia 12 października 2015 r. mogło być uznane za postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu mimo, iż nie zostało w ten sposób określone. Pismo to zawierało bowiem datę wydania, oznaczenie adresata, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz podpisane zostało z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 124 k.p.a.). Nie zawierało jednak oznaczenia organu administracji publicznej ani pouczenia. Nie wskazywało też, czy podpisana pod nim osoba działa z upoważnienia organu.
Dodatkowo na to pismo nie zostało wniesione zażalenie, a więc nie sposób go uznać za postanowienie. W takiej sytuacji przyjąć należy, że organ pierwszej instancji pozostawał w bezczynności nie wydając postanowienia, do którego wydania był zobligowany na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a.
Powyższa konstatacja pozostaje jednak bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Po pierwsze dlatego, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bezczynność organu pierwszej instancji, a Sąd jest związany granicami sprawy na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. Po drugie dlatego, że brak postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, bez względu na przyczyny tego braku, powoduje, że organizacja taka nie może brać w nim udziału na prawach strony. Dopiero bowiem wydanie pozytywnego postanowienia kształtuje jej status w postępowaniu na równych prawach z pozostałymi stronami.
W świetle powyższego nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącego "A", jako że nie było ono stroną postępowania, ani też nie zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że nie doszło do naruszenia art. 7 względnie art. 77 § 1 k.p.a. Sprawa w zakresie ustalenia braku legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania została bowiem dostatecznie wyjaśniona. Brak rozstrzygnięcia istoty sprawy jest natomiast konsekwencją braku tej legitymacji.
Z kolei zarzut w zakresie bezpodstawnego zastosowania art. 11i specustawy w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wykracza poza granice niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie stosował tych przepisów. Decyzja wydana została bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i z zastosowaniem art. 28, art. 31 i art. 127 § 1 k.p.a. Dokonana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia art. 11i specustawy w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ocena tak sformułowanego zarzutu byłaby natomiast możliwa i wręcz konieczna w sytuacji, gdyby przedmiotem skargi było postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.
Mając na względzie opisane wyżej okoliczności orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 p.p.s.a.