Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca "A" Sp. z o.o. w B., zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o odroczenie i umorzenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości 33 738 242,15 zł. Jako program realizacji przedsięwzięcia, który zapewnił usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w związku z utratą ważności decyzji, zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, skarżąca wskazała:
- 1) sporządzenie wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję wraz z instrukcją – protokół zdawczo – odbiorczy nr [...] z dnia [...] r.
- 2) złożenie wniosku z dnia [...] r. o wydanie przedmiotowej decyzji,
- 3) wydanie decyzji z dnia [...]r. nr [...] przez Marszałka Województwa [...].
Postanowieniem z dnia [...] r. Marszałek Województwa [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów.
Kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca ponownie domagała się umorzenia podwyższonej opłaty. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej.
Następnie decyzją z dnia [...] r. organ ten odmówił odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska tytułem składowania odpadów w powyższym okresie bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska.
W uzasadnieniu organ podał, że przyczyna naliczenia opłaty podwyższonej wynika z art. 240 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Strona nie złożyła bowiem w ustawowym terminie wniosku o wydanie takiej decyzji, a tym samym poprzednia decyzja wygasła z dniem [...] r. W wyniku weryfikacji wysokości opłaty, organ stwierdził, że została ona prawidłowo wyliczona, zgodnie z art. 317 ust. 3 POŚ, a sam wniosek o jej odroczenie, złożono w terminie. Jednakże organ uznał, że działania podmiotu zmierzające do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję jest wyłącznie wykonaniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie jest to zatem przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 317 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672). W tym względzie należy się bowiem posiłkować definicją legalną z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.).
Dla poparcia stanowiska organ przywołał uzyskaną w toku postępowania opinię Ministerstwa Środowiska oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 1003/11 i wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1713/12).
Nadto, organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 317 ust. 4 POŚ, określającego termin odroczenia opłaty podwyższonej, podczas gdy wniosek został złożony już po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej decyzję instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Zakończenie realizacji przedsięwzięcia, stanowiło również przesłankę do odmowy odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 828/10). Stąd też na podstawie art. 318 ust. 6 POŚ, organ I instancji orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku.
W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 317 ust. 1 ustawy POŚ – poprzez bezzasadne przyjęcie, że działania zmierzające do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie mieszczą się w desygnacie pojęcia "przedsięwzięcie".
Jej zdaniem, przepis art. 319 ust. 3 POŚ, wprost zalicza stworzenie takiej instrukcji i uzyskanie jej zatwierdzenia w drodze decyzji, do kategorii przedsięwzięć. Wskazała także na szerokie rozumienie tego pojęcia w orzecznictwie jako wszelkie starania wpływające na usunięcie przyczyn wnoszenia opłat podwyższonych. Wreszcie, powołała się na dołączone opinie prawne, sporządzone przez prof. A.L. i prof. dr hab. W. P. W kolejnym piśmie, uzupełniając odwołanie, wnioskodawczyni przedstawiła argumentację przemawiająca za umorzeniem opłaty podwyższonej w niniejszym przypadku, co nie musi być poprzedzone postępowaniem w sprawie zmniejszenia opłaty czy kary (art. 319 POŚ). Jej zdaniem, definicja przedsięwzięcia zawarta w ustawie o udostępnianiu informacji..., z braku wyraźnego odesłania w POŚ, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wówczas przepis art. 319 ust. 3 byłby martwy (przynajmniej częściowo).
Należy zatem odwołać się do językowego rozumienia pojęcia "przedsięwzięcie", a podmiot, który naprawił swój formalny błąd, nie może być w gorszej sytuacji niż ten, który wymaganej decyzji uprzednio nie uzyskał z uwagi na niespełnienie wymogów do jej wydania albo w ogóle nie wystąpił o wydanie takiej decyzji.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Kolegium podzieliło bowiem pogląd organu I instancji, że przedsięwzięciem w rozumieniu art. 317 ust. 1 POŚ, nie jest ubieganie się o wydanie decyzji, której brak spowodował obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej. Decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowania odpadów nie zapewni bowiem poprawy stanu ochrony środowiska. Proponowana przez stronę wykładnia art. 317 POŚ, doprowadziłaby do sytuacji, że każdy podmiot miałby prawo do ubiegania się o odroczenie płatności kary i w każdej sytuacji, a do czasu wydania nowej decyzji byłby "bezkarny".
Zdaniem Kolegium, chybione jest też twierdzenie strony, że przepis art. 319 ust. 3 POŚ, zalicza wprost stworzenie instrukcji i uzyskanie jej zatwierdzenia w drodze decyzji, do kategorii przedsięwzięć. Przepis ten koresponduje z przesłankami z art. 317. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał na konieczność uwzględnienia aspektu funkcjonalnego i systemowego (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 499/16).
Odnosząc się do przedstawionych opinii prawnych Kolegium uznało, że stanowią one jedynie uwagi de lege ferenda.
Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Nadto, skarżąca domagała się w pierwszym rzędzie skierowania przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia zgodności z Konstytucją przepisów tej ustawy, w tym w szczególności art. 293 ust.
- 1. Jej zdaniem, naliczenie opłaty podwyższonej w takim wymiarze, narusza art. 2 w zw. z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Po zacytowaniu treści art. 319 ust. 1 i 3 POŚ, skarżąca podtrzymała stanowisko, że skoro samoistną podstawą ponoszenia opłat podwyższonych jest brak decyzji zatwierdzającej instrukcję, to w przypadku jej uzyskania, organ umarza odroczone opłaty. Celem regulacji jest bowiem zaniechanie naruszeń przez podmioty korzystające ze środowiska. Skarżąca powtórnie odwołała się do treści opinii prawnych.
Uzasadniając wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca wskazała na charakter przepisów w zakresie naliczenia opłat podwyższonych jako mających charakter sankcji zbliżonych do kar administracyjnych, bez uwzględnienia stopnia zawinienia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W toku rozprawy sądowej przedstawiciel skarżącej Spółki oświadczył, że w związku z opracowaniem nowej instrukcji, nie było konieczności podejmowania żadnych działań inwestycyjnych, gdyż system przyjmowania odpadów nie uległ zmianie. Zmiana stanu prawnego spowodowała ograniczenie katalogu odpadów komunalnych, które i tak po zmianie stanu prawnego nie były przyjmowane na składowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja o odmowie odroczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska zapadła z naruszeniem art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska (POŚ), wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 519). Zasadnie zarzuciła skarżąca, że w przypadku, gdy przyczyną ponoszenia takiej opłaty jest składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 293 ust. 1 POŚ), przepis art. 317 ust. 1, byłby martwy. Takiemu wnioskowi przeczy zaś treść art. 319 ust. 3 ustawy. Zdaniem składu orzekającego, w świetle art. 319 ust. 5 i 7 ustawy, nie powinno też budzić wątpliwości, że instytucja odraczania terminu opłaty za korzystanie ze środowiska ma zastosowanie również po realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewniło usunięcie przyczyn wymierzenia takich opłat. Przy odmiennym rozumowaniu prowadziłoby to do uprzywilejowania podmiotów, które dopiero realizują takie przedsięwzięcie, co jest sprzeczne z sensem regulacji prawnej (vide: przywołany przez Kolegium prawomocny wyrok tut.
Sądu z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 799/16). Celem tej regulacji jest bowiem eliminacja zjawisk negatywnych dla środowiska – w przeciwieństwie do samej instytucji podwyższania opłat o charakterze represyjnym.
Istotną trudność rodzi wykładnia samego pojęcia "przedsięwzięcie", którym ustawodawca posłużył się w treści art. 317-319 ustawy. Jednak nawet gdyby podzielić pogląd, że należy posłużyć się definicją legalną z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji..., wyżej powołanej, należałoby dojść do wniosku, że przedsięwzięciem jest realizacja składowiska odpadów, innych niż niebezpieczne i obojętne, przeznaczone do unieszkodliwiania odpadów komunalnych w B.. Tak rozumiane przedsięwzięcie zostało zrealizowane, a z akt sprawy nie wynika, aby niezbędne były dalsze działania inwestycyjne celem dostosowania obiektu do wymogów zgodnych z nową instrukcją jego prowadzenia, wymaganą w związku z wygaśnięciem z mocy prawa poprzedniej decyzji o zatwierdzeniu takiej instrukcji (art. 240 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Gdyby takie działania inwestycyjne były wymagane, wówczas można byłoby mówić o realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, przebudowie składowiska, bądź innych przekształceniach powierzchni ziemi, mających na celu poprawę warunków korzystania ze środowiska.
Idąc dalej, czy w gorszej sytuacji może być podmiot, który jedynie w wymaganym ustawowym terminie nie opracował nowej instrukcji prowadzenia składowiska i nie złożył do dnia 23 stycznia 2015 r. wniosku o wydanie decyzji o jej zatwierdzeniu, lecz nie musi podejmować procesu inwestycyjnego w celu dostosowania istniejącego już składowiska do nowej instrukcji. W takim bowiem przypadku opracowanie instrukcji i złożenie wniosku z uchybieniem ustawowego terminu, wiąże się jedynie z ryzykiem, że zapadnie decyzja odmowna. Jednak w niniejszej sprawie skarżąca uzyskała przed złożeniem wniosku o odroczenie opłaty podwyższonej, pozytywną decyzję i nie jest sporny fakt, że uzyskanie takiej decyzji usunęło przyczynę wymierzenia opłaty podwyższonej (art. 319 ust. 3 w zw. z ust. 5 i 7 POŚ).
Zdaniem sądu administracyjnego, w takim wypadku również można mówić o bezpodstawnym uprzywilejowaniu podmiotów, dopuszczających się poważniejszych naruszeń w zakresie ochrony środowiska. Takie stanowisko godzi zaś w cel regulacji, zawartej w Dziale IV POŚ. Stąd też zastosowanie reguł wykładni językowej nie jest dopuszczalne w niniejszym przypadku z mocy art. 2 Konstytucji. Wykładnia funkcjonalna (celowościowa) oraz systemowa wewnętrzna art. 317-319 POŚ, prowadzi zaś do wniosku, że skoro wyłączną przyczyną płatności opłaty podwyższonej był brak decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, już funkcjonującego i nie wymagającego podjęcia działań inwestycyjnych w celu poprawy stanu środowiska, a to w związku z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o zatwierdzeniu nowej instrukcji, co skutkowało wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w tym przedmiocie, czynności w postaci opracowania nowej instrukcji i złożenia wniosku o jej zatwierdzeniu, podpadają pod ustawowe przesłanki z art. 317 ust. 1 POŚ, obligujące organ do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej.
W ocenie składu orzekającego, nie jest trafna argumentacja Kolegium, że skoro sama decyzja zatwierdzająca taką instrukcję, nie stanowi przedsięwzięcia (z czym należy się zgodzić), to tego rodzaju pogląd stanowi jedynie postulat de lege ferenda i jest wykładnią contra legem. Wbrew stanowisku Kolegium, nie chodziło bowiem o samo uzyskanie takiej decyzji. Wymagane było bowiem opracowanie nowej instrukcji prowadzenia składowiska. Brak takiej decyzji stanowił potencjonalne zagrożenie dla środowiska, ale taki stan rzeczy ma miejsce w każdym przypadku, gdy ustawodawca przewidywał opłatę podwyższoną i karę administracyjną.
Podmiot, prowadzący składowisko odpadów bez zatwierdzenia instrukcji nie jest bezkarny, jak uważa organ odwoławczy, gdyż musi liczyć się ze skutkami nieuzyskania wymaganej decyzji (odmowy zatwierdzenia instrukcji). Wówczas nie dojdzie do usunięcia przyczyn, które rodziły obowiązek płatności opłat podwyższonych.
Oczywiście, można też dywagować nad celowością rozpatrywania wniosku o odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych w sytuacji, gdy już w dacie jego złożenia podmiot legitymował się decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów i rozważać, czy istnieje przedmiot takiego postępowania. Jednak zdaniem składu orzekającego, brak podstaw prawnych do twierdzenia, że postępowanie o odroczenie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a podmiot taki może ubiegać się o umorzenie opłat podwyższonych bez uprzedniego wydania decyzji o ich odroczeniu. Decyzja z art. 317 ust. 5 POŚ, ma bowiem znaczenie dla pewności obrotu prawnego i stabilizuje sytuację podmiotu, zobowiązanego do płatności podwyższonej opłaty.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 317 ust. 1 POŚ, co skutkowało bezpodstawną odmową odroczenia terminu płatności opłaty z art. 318 ust. 6 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Okoliczności niniejszej sprawy (brak uznania administracyjnego) pozwoliły też na wydanie orzeczenia, zobowiązującego Kolegium do wydania decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy (art. 145a § 1 tej ustawy). W toku postępowania przed organem I instancji zweryfikowano bowiem wysokość opłaty odroczonej jako nie przewyższającej kwoty opłaty należnej w sytuacji, gdyby skarżąca posiadała wymaganą decyzję (art. 317 ust. 3 POŚ). Zbędne jest też określenie harmonogramu realizacji przedsięwzięcia oraz terminu odroczenia opłaty (art. 317 ust. 5 pkt 3 i 4 POŚ). Walor prawomocności decyzji rodzi skutek prawny i obowiązek wydania kolejnej decyzji o umorzeniu odroczonych opłat (art. 319 ust. 3 POŚ).
Wobec uwzględnienia skargi należało nadto, na wniosek skarżącej, orzec o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 697 zł. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie oparto na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy.
Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z art. 2 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji przepisów, będących podstawą naliczenia podwyższonej opłaty, a w szczególności art. 293 ust. 1 POŚ, skład orzekający nie dopatrzył się przesłanek do jego uwzględnienia. Wobec przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny powyższych przepisów, nie ma bowiem znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.
ec