Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej PINB), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku H. N. i W.. w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w C. odmówił wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu podał m. in., że w dniu [...] r. została przeprowadzona kontrola na terenie w/w posesji. Ustalono, że budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. znak [...] o pozwoleniu na budowę. Budynek zgodnie z projektem był wybudowany na istniejącej części podpiwniczenia. Podpiwniczenie natomiast wykonane było na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego. Budowa budynku mieszkalnego została zakończona w 2008 r. Z uwagi na problem podnoszony przez zgłaszających, a dotyczący zawilgocenia północnej ściany ich budynku, sprawdzono zgodność wykonania dachu w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Dach wysunięty jest o około 80 cm od ściany rozpatrywanego budynku. Dach zakończony jest rynną.
Ponadto nad wejściem do budynku wykonano odrębne zadaszenie daszkiem dwuspadowym, podczas gdy projekt przewidywał od strony południowej zadaszenie jako przedłużenie połaci dachowej. Zmieniono również usytuowanie biegu schodów wejściowych do budynku. Pod schodami wykonano wejście do piwnicy. Zmiana usytuowania schodów wejściowych została dokonana w trakcie budowy budynku, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjna sporządzona w 2008 r. Stwierdzono, że zmiany w rozumieniu przepisów są nieistotne. Samo wysunięcie dachu jest wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do nakazania wykonania jakichkolwiek robót w budynku przy ul. [...].
Zatem, po przeanalizowaniu dokumentów w przedmiotowej sprawie oraz po stwierdzeniu, że obiekt wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, a budynek nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane oraz obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Przez to bezzasadne byłoby wszczynanie postępowania administracyjnego a następnie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż organ nie ma podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków.
Zażalenie na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. C. z dnia [...] r. złożyli H. N. oraz W. N. W uzasadnieniu podali m. in., że przeprowadzona kontrola przez pracowników PINB była zbyt mało szczegółowa. Nie zwrócono uwagi na istotne zmiany w wykonaniu obiektu od zatwierdzonego projektu, które polegały na: 1) zmianie wyglądu, konstrukcji i połaci dachu nad budynkiem (projektowany trójspadowy – wykonano wielospadowy), 2) brak ogniomuru. Ponadto nie zwrócono w ogóle uwagi na takie kwestie, jak legalność wykonania w ścianie szczytowej okna, legalność ocieplenia budynku (wymagane zgłoszenie), wykonanie okna połaciowego od strony zachodniej, legalność wykonania drugiego wjazdu z drogi publicznej (wymagane pozwolenie na budowę) oraz wgrodzenie się w pas drogowy i zajmowanie jego znacznej części, wykonanie utwardzenia terenu ze spadkiem w kierunku ich posesji.
Nadto, poprowadzony z budynku do wiaty wzdłuż granicy działki bezpośrednio przy metalowym ogrodzeniu przewód elektryczny, częściowo przykryty ziemią, stwarza zagrożenie porażeniem. Ponadto długości połaci dachowej nie wlicza się deski okapowej, haków rynnowych i szerokości rynny.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego w ustawowym terminie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nr [...] z dnia [...] r., utrzymał zaskarżone postanowienie w całości w mocy.
W uzasadnieniu podał m. in., że czynności kontrolne podjęte przez organ mają na celu m. in. ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a k.p.a., wykluczające wszczęcie postępowania. H. i W. N. są właścicielami działki nr 1 usytuowanej przy ulicy [...] w C., a zatem są właścicielami działki sąsiadującej z działką, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, a co za tym idzie nie zachodzi pierwsza z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, określona w art. 61a k.p.a. Organ powiatowy po analizie projektu budowlanego oraz ustaleń poczynionych podczas czynności kontrolnych stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Nie można przy tym stwierdzić, że zrealizowane odstępstwa od zatwierdzonego projektu dotyczą kwestii określonych w art. 36a Prawa budowlanego. Nie ma zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie zachodzi druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, tj. "inne uzasadnione przyczyny". Skarżący w złożonym wniosku z dnia 26 maja 2014r. nie podnosili takich kwestii, jak ogrodzenie bądź też utwardzenie terenu, przez co organ powiatowy nie objął tychże kwestii zakresem postępowania wstępnego. Postępowanie wstępne winno charakteryzować się ograniczonym zakresem czynności wykonywanych w jego ramach, tak aby całość postępowania wstępnego mieściła się w krótkim przedziale czasowym. Organ odwoławczy na gruncie przedmiotowej sprawy rozważał kwestię, czy wykonywane przez organ powiatowy czynności przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wystąpienie "innej uzasadnionej przyczyny" nie przekroczyły swym zakresem postępowania wstępnego, a co za tym idzie nie zostały podejmowane już w ramach postępowania administracyjnego, jednakże w ocenie organu granica pomiędzy zakresem postępowania wstępnego a postępowania administracyjnego nie została tu przekroczona.
Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. złożyli H. N. oraz W. N., zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- - art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
- - art. 7 k.p.a., poprzez wydawanie decyzji i postanowień nieuwzględniających interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
- - art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego,
- - art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów,
- - art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie go w prowadzonej sprawie,
- - art. 36a p.b., poprzez błędne i niewłaściwe zinterpretowanie odstępstw od zatwierdzonego projektu.
Biorąc pod uwagę powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego i wnikliwego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podali m. in., że czynności organów nie zmierzały do ustalenia stanu faktycznego i udokumentowania w sposób należyty istniejących naruszeń, a jedynie niektórych z nich (dot. pominięcia zachodniej części dachu, zmienionej z trójspadowego na wielospadowy, umieszczenie dodatkowego okna połaciowego). Samowolne skrócenie długości połaci dachu prowadzi do ciągłego zalewania ich budynku. Zmiana konstrukcji dachu (połaci i jej spadków) narusza obowiązujące prawo w tym zakresie i jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.).
Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej.
Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).
Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).
Organ pierwszej instancji uchybił zatem powyższym regułom, bowiem de facto przeprowadził trwające wiele tygodni (od pierwszej połowy czerwca 2014 r. do 30 września 2014 r.) postępowanie merytoryczne w sprawie, po czym, uchylając się od wydania decyzji, którą powinien był w tej sytuacji wydać (art. 104 §1 k.p.a.), postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania, podnosząc argumentację, w której odnosił się do meritum sprawy, do jej warstwy merytorycznej, materialnoprawnej, a nie formalnej. Organ odwoławczy z kolei zaakceptował takie rozstrzygnięcie, dodatkowo popełniając kolejne błędy. Zaakceptował niepełne przeprowadzenie postępowania i niewyjaśnienie wszystkich podnoszonych przez stronę zgłaszającą wątpliwości, mimo iż były one znane na etapie zażalenia. Miał możliwość np. uchylenia zaskarżonego postanowienia, tak aby wszystkie aspekty sprawy zostały wyjaśnione. Tymczasem zaakceptował opisaną sytuację, wskazując, że w złożonym wniosku z dnia 26 maja 2014 r. zgłaszający nie podnosili takich kwestii, jak ogrodzenie bądź też utwardzenie terenu.
Zlekceważono również zarzuty dotyczące zmian w konstrukcji dachu (ilości spadów), które to zmiany są widoczne nawet w dołączonej w postępowaniu wstępnym dokumentacji zdjęciowej, co wynika z porównania z dokumentacją projektową. Organy nadzoru budowlanego mogą działać nawet z urzędu (art. 81, 84 i kolejne p.b.), zatem mając sygnał, że mogło dojść do złamania przepisów prawa budowlanego, winny były kwestie te wyjaśnić. Nie jest dopuszczalna w tej sytuacji argumentacja z postanowienia WINB, że pewnych czynności organy nie przeprowadziły, bo "postępowanie wstępne winno charakteryzować się ograniczonym zakresem czynności wykonywanych w jego ramach, tak aby całość postępowania wstępnego mieściła się w krótkim przedziale czasowym." Organ nie może uzasadniać swoich zaniechań ograniczonym zakresem postępowania wstępnego. Ma bowiem możliwość, która w tej sytuacji była obowiązkiem, wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 §1 k.p.a.) i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 77 §1 k.p.a.). Organ odwoławczy zatem wiedział, że materiał dowodowy nie jest wystarczający, by załatwić sprawę, skoro w zażaleniu zostały podniesione dodatkowe okoliczności i argumenty.
Podzielić też należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II SAB/Kr 141/11, gdzie stwierdzono, że "wynikająca z art. 84 p.b. zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu nie oznacza, że żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie może złożyć strona." To oczywiście rodzi po stronie organu obowiązek podjęcia określonych czynności.
Organ odwoławczy na gruncie przedmiotowej sprawy – jak wskazuje w uzasadnieniu swego postanowienia – rozważał kwestię, czy wykonywane przez organ powiatowy czynności nie przekroczyły swym zakresem postępowania wstępnego. W ocenie organu odwoławczego granica pomiędzy zakresem postępowania wstępnego a postępowania administracyjnego nie została tu przekroczona. Zdanie Sądu w tej kwestii oraz w świetle powyższych uwag jest zgoła odmienne.
Dodatkowo, skoro niniejszą sprawę rozstrzygnięto w ramach postępowania wstępnego, stąd całkowicie pozbawiono strony ich praw związanych z udziałem w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.), choć rozstrzygano o istocie sprawy, o jej aspekcie materialnoprawnym.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Sąd zatem nie przesądza treści decyzji kończącej postępowanie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności, by wszystkie aspekty sprawy zostały dokładnie wyjaśnione w ramach postępowania administracyjnego, w którym prawa wszystkich stron będą zagwarantowane oraz by wydane decyzje odpowiadały prawu materialnemu.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.