Uzasadnienie
Rada Miejska w Ż. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Ż. Uchwała, jak wskazała Rada Miejska, została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z zm.).
Pismem z dnia [...] Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.
W uzasadnieniu Wojewoda Ś. podniósł, iż jego zdaniem treść kwestionowanego regulaminu nie wyczerpuje wszystkich elementów wskazanych w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a z uwagi na to, że wskazany przepis zawiera normy o charakterze iuris cogentis nie dopełnienie jakiejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. W przedmiotowym regulaminie nie określono bowiem, zdaniem organu nadzoru, minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, czym uchybiono treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przyjęty przez Radę Miejską regulamin nie zawiera również elementu obligatoryjnego wymaganego przepisem art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy w postaci określenia maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów.
Organ nadzoru podkreślił także, iż w akcie prawa miejscowego niedopuszczalnym jest zamieszczanie postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej, a nadto postanowienia uchwały nie powinny powtarzać kwestii uregulowanych w ustawie upoważniającej lub w innych aktach normatywnych. Odnosząc się do postanowień wykraczających poza materię zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wojewoda Ś. wskazał § 4 ust. 1, 2 i 4, § 12 ust. 3, § 13, § 18 ust. 1 pkt 5, § 21 ust. 6 i 7 oraz § 23 ust. 1 i 2 regulaminu, a także rozdział 10 aktu. Wyliczając natomiast te postanowienia uchwały, które w istocie stanowią powtórzenie bądź modyfikację norm o charakterze powszechnie obowiązującym Wojewoda Ś. wskazał definicje zawarte w § 2 oraz regulacje § 3 ust. 1 - 5, § 6 ust. 2, § 15 oraz § 23 ust. 4 – 7 regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Ż. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż zdaniem Rady Miejskiej większość zarzutów dotyczy powtarzania kwestii uregulowanych w innych aktach normatywnych, a przecież regulamin z roku 2004 zawierał podobne treści i nie zostały one zakwestionowane przez Wojewodę Ś. Nadto powtórzenia te zostały zamieszczone w regulaminie celowo, tak aby właściciele nieruchomości posiadali wystarczającą wiedzę na temat swoich obowiązków bez potrzeby sięgania do przynajmniej kilku ustaw. Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał nadto, iż regulamin został opracowany na podstawie wzorów otrzymanych w trakcie organizowanych szkoleń, w tym szkolenia z udziałem przedstawiciela Ministerstwa Środowiska. Zasadnym jest wprawdzie, zdaniem Rady, twierdzenie, iż nie określono minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych oraz warunków ich rozmieszczania, jednak treść uchwalonego regulaminu nie odbiega od innych regulaminów nie zakwestionowanych przez Wojewodę.
W konsekwencji celowym byłoby zatem, zdaniem Rady Miejskiej w Ż., by organ nadzoru badając zgodność uchwał stosował jednolitą praktykę w stosunku do wszystkich aktów prawa miejscowego, ewentualnie sam opracował wzór takiego regulaminu, który jego zdaniem spełniałby wszystkie wymagania określone w art. 4 przywołanej wyżej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zdaniem składu orzekającego skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Artykuł 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowi natomiast, że regulamin, o którym mowa, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;
- 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
W konsekwencji faktu, iż przytoczony powyżej art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi normę o charakterze ius cogens organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w cytowanym przepisie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne dla umożliwienia utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W odniesieniu do aktu prawa miejscowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oznacza to zatem, że Rada Miejska w Ż. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była, zgodnie z delegacją ustawową, do wyczerpującego uregulowania w regulaminie wszystkich wyliczonych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień objętych delegacją – por. § 115 i 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908).
Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy w regulaminie winna zostać określona między innymi minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, a także warunki rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Ż. kwestii tych nie określa. Pomimo bowiem nadania rozdziałowi IV regulaminu sugerującego szeroki zakres tematyczny tytułu “Rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych stałych i ciekłych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagania dotyczące ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" w istocie rozdział ten obszernie reguluje jedynie zagadnienia związane z obowiązkami właścicieli nieruchomości natomiast odnoszący się do miejsc publicznych § 5 ust. 13 stanowi tylko, iż w miejscach tych odpady komunalne powinny być gromadzone w koszach ulicznych, których ustawienie i opróżnianie stanowi obowiązek gminy, a na terenach służących komunikacji publicznej – obowiązek właściwych przedsiębiorców.
Przyjęty przez Radę Miejską regulamin nie zawiera również wymaganego przepisem art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy określenia maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów. Braki te oznaczają, iż Rada Miejska w Ż. nie uregulowała w regulaminie wszystkich materii wynikających z bezwzględnie obowiązującego art. 4 ust. 2 ustawy, a tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i tym samym przesądza – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozbawione głębszego celu stało się dokonanie przez Sąd szczegółowej analizy innych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Nie wdając się w szczegółowe rozważania wskazać zatem jedynie wypada, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące niedopuszczalności dokonywania w regulaminie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych.
Niezależnie bowiem od skądinąd ważkich argumentów podnoszących w odpowiedzi na skargę kwestię zwiększonej – dzięki powtórzeniom - czytelności regulaminu dla właścicieli nieruchomości tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520) Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 cytowanego już powyżej Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej".
Za niedopuszczalne uznać należy także wskazane przez organ nadzoru postanowienia, które niezależnie od ich merytorycznej zawartości wykraczają poza zakres zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy delegacji – por. § 115 i 116 w zw. z § 118 wskazanego Rozporządzenia.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134). Wykonanie aktu normatywnego polega bowiem w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli zatem akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł już w życie, to de facto został on wykonany i stał się obowiązującym prawem.