Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie T. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej – sieci główne w ramach projektu [...] "Gospodarka ściekowa w T." w rejonie ulic [...],[...].,[...]., na wymienionych w decyzji parcelach gruntowych. Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna.
Podaniem z dnia [...]r. L. i A. B. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego m.in. w sprawie zakończonej powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe.
Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]z powołaniem się na przepisy art. 149 § 1 i 2 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego – na wniosek L. i A. B. – wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Po przeprowadzeniu zaś postępowania Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]r. stwierdził, że decyzja ta zawiera uchybienie prawu strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) i odstąpił od uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że L. B. i A. B. byli stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Na adres w T. ulica [...] doręczone im zostało zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania. Na ten sam adres, zgodnie z wpisem w rejestrze ewidencji gruntów i informacją Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w T., została skierowana do nich decyzja, która jednak nie została im doręczona. Wznowiono zatem postępowanie administracyjne w ramach którego ustalono, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Weryfikacja tego oświadczenia nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Następnie organ stwierdził, że całość robót związanych z wykonywaniem kanalizacji sanitarnej i deszczowej na parceli oznaczonej numerem geodezyjnym 2, należącej do L. i A. B., została zakończona, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przyjął w dniu
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy nowa decyzja o pozwoleniu na budowę kanalizacji deszczowej i sanitarnej odpowiadałaby decyzji dotychczasowej.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli L. i A. B. domagając się jej uchylenia. Zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem podstawowych zasad państwa prawa zawartych w Konstytucji RP oraz proceduralnych przepisów art. 8 i art. 107 § 1 i 3 Kpa przez brak podania podstawy prawnej decyzji, niewyjaśnienia tej podstawy z przytoczeniem przepisów prawa i prowadzenia postępowania w sposób powodujący utratę zaufania obywateli do organów państwa. Odwołujący zaakcentowali, że treść skarżonej decyzji jest niezrozumiała, skoro inwestor nie dysponował prawem do dysponowania ich nieruchomością (działką nr [1]) na cele związane z budową kanalizacji.
Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. oraz o wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Wojewoda zauważył na wstępie, że odwołujący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, jednakże nie została im skutecznie doręczona decyzja o pozwoleniu na budowę. Korespondencja była kierowana na adres zameldowania umieszczony w ewidencji gruntów, jednakże zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji zawiera adnotacje "adresaci nie mieszkają już pod wskazanym adresem". Aczkolwiek art. 41 Kpa stanowi, że strony, ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pism pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny, to w rozpoznawanej sprawie nie można w sposób bezsprzeczny ustalić prawidłowości i skuteczności doręczenia na adres w T. ulica [...]. Poza tym nie dokonywano prób doręczenia decyzji w trybie art. 43 lub art. 44 Kpa.
W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, twierdzenie odwołujących, iż nie wiedzieli o wydaniu pozwolenia na budowę kanalizacji jest uzasadnione.
Wniosek zawierający żądanie wznowienia postępowania z dnia [...]r. nie zawierał informacji, kiedy dowiedzieli się o tej decyzji, organ pierwszej instancji nie przeprowadził zaś postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
W ocenie Wojewody w świetle dokonanych ustaleń należy uznać za wiarygodne, że odwołujący dowiedzieli się o decyzji w trakcie przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oględzin w dniu [...]r. Zatem przyjąć należało, że podanie o wznowienie postępowanie złożone zostało w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa, a zawarte w podaniu żądanie oparte zostało o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
W konsekwencji wznowienia należało ponownie rozpoznać wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Odwołujący będący właścicielem działki nr [...] wycofali wcześniej udzieloną zgodę na realizację robót budowlanych na ich nieruchomości. Mając to na względzie należałoby odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w części dotyczącej tej nieruchomości. Jednakże w rozpoznawanej sprawie sytuacja faktyczna związana z przedmiotową inwestycją uległa zmianie. Budowa kanalizacji została zakończona jeszcze przed złożeniem podania o wznowienie postępowania. W dniu [...]r. przedstawiciel inwestora zawiadomił PINB w T. o zakończeniu robót, a wobec niewniesienia sprzeciwu z dniem [...]r. inwestor mógł przystąpić do użytkowania inwestycji.
Wobec tego wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno ulec umorzeniu z mocy art. 105 § 1 Kpa. Oznacza to, wbrew poglądowi organu pierwszej instancji, że w sprawie w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
Od decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina T. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 148 § 1 i 2 Kpa przez rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania i wydanie decyzji, pomimo złożenia tego wniosku po upływie 30-dniowego terminu do jego wniesienia licząc od dnia dowiedzenia się o decyzji przy braku udowodnienia przez wnioskodawców kiedy dowiedzieli się o jej wydaniu, a ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 Kpa poprzez uchylenie w całości decyzji dotychczasowej, podczas gdy wskazane we wniosku o wznowienie postępowania zarzuty uzasadniały ewentualne jedynie uchylenie decyzji w zakresie pozwolenia na budowę obejmującego działkę L. i A. B. W oparciu o te zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania względnie przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązkiem składających wniosek było wykazanie, kiedy dowiedzieli się o decyzji, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...]. Jednakże nie uwzględniono, że już z treści pisma z dnia [...]r. Jednostka Realizująca Projekt, działająca w imieniu inwestora – Gminy T., przesyłając kserokopie korespondencji w sprawie wskazała na decyzję o pozwoleniu na budowę oraz przekazała kopie projektu wykonawcy "A" z dnia [...]r., które wprost powołuje się na dwie decyzje o pozwoleniu na budowę w tym z dnia [...] r. Także A. B. w siedzibie Jednostki Realizującej Projekt osobiście zapoznał się z treścią dokumentacji w sprawie, wśród której znajdowała się decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Błędny jest więc pogląd Wojewody, że Państwo B. dowiedzieli się o dotychczasowej decyzji dopiero [...]r.
Skarżąca Gmina stwierdziła również, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja odnosząca się do wadliwego doręczenia decyzji odnosi się wyłącznie do Państwa B., niedopuszczalne więc było uchylenie dotychczasowej decyzji w całości bez istnienia jakichkolwiek merytorycznych przesłanek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów.
Na rozprawie przed Sądem strona skarżąca podtrzymała żądania i wnioski skargi dodatkowo podnosząc, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji oznacza, że Gmina T. pozbawiona zostanie środków z funduszy unijnych na realizację inwestycji.
Uczestnik postępowania A. B. wniósł o oddalenie skargi jako odpowiadającej prawu, aczkolwiek w jego przekonaniu decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza prawo.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazały się postawione w niej zarzuty zmierzające do wykazania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, tyle tylko, że może to nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 145 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki wymienione w art. 145 i art. 145a Kpa następuje z urzędu lub na wniosek strony, z tym że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") następuje tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa). Podanie o wznowienie postępowania można wnieść nie w każdym czasie, lecz tylko w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 – w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 Kpa).
Już na wstępnym etapie postępowania po złożeniu przez stronę wniosku właściwy organ jest zobowiązany ustalić, czy podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie i na jakiej podstawie zostało oparte. Ustalenie terminowości podania o wznowienie ma niezwykle istotne znaczenie, gdyż stwierdzenie, że zostało wniesione z uchybieniem terminu stwarza podstawę do wydania decyzji i odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa), bez potrzeby merytorycznej oceny zasadności podstawy wznowienia, co może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania.
Trafnie podnosi strona skarżąca, co zresztą dostrzega Wojewoda [...], że powinnością wnoszącego podanie o wznowienie jest wykazanie zachowania ustawowego terminu. O ile strona w podaniu nie powołuje się na te okoliczności rzeczą organu jest zobowiązać tę stronę do precyzyjnego określenia podstawy wznowienia i terminu, w którym dowiedziała się o decyzji albo o podstawie wznowienia.
W rozpoznawanej sprawie L. i A. B. w podaniu z dnia [...] r. wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w dniu [...]r. powołali się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kpa (dodatkowe wskazanie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie jest przesłanką wznowienia, lecz przesłanką nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W podaniu tym wnioskujący o wznowienie nie podali jednak żadnych okoliczności świadczących o zachowaniu terminu, co całkowicie zignorował organ pierwszej instancji.
Co więcej, organ ten wydając w dniu [...]r. postanowienie o wznowieniu postępowania, nie zadbał nawet o przytoczenie przesłanki, w oparciu o którą wznowił postępowanie. W toku postępowania wznowieniowego przed organem pierwszej instancji kwestia ta nie stanowiła już żadnego przedmiotu dociekań ze strony organu. Z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. można jedynie domniemywać, co już samo w sobie jest nieprawidłowością, że organ ten przyjął, iż podanie zostało wniesione w terminie i opiera się o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
Wadliwości te dostrzegł Wojewoda [...] na etapie postępowania odwoławczego tyle tylko, że w swym działaniu wykazał się niekonsekwencją.
W wyniku własnych rozważań doszedł do przekonania, że dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. nie została skutecznie doręczona L. i A. B., z czym należy się w pełni zgodzić. Jednakże całkowicie nie do zaakceptowania jest jednoznaczny pogląd Wojewody, że wymienieni o decyzji tej dowiedzieli się dopiero w dniu [...]r. w trakcie oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Wojewoda wypowiadając taki pogląd uznał, że jest to wiarygodne "w świetle dokonanych ustaleń", przy czym nie wyjaśnił, na podstawie jakich środków dowodowych poczynił te ustalenia, a następnie wyprowadził tak stanowczy wniosek.
Organ odwoławczy, powołując się na protokół z oględzin nieruchomości, miał w polu widzenia, że przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie zainicjowane wystąpieniem L. i A. B. Nie dokonał jednak analizy treści tego wystąpienia (prawdopodobnie z dnia [...]r.), nie można wszak wykluczyć, że autorzy tego pisma powoływali się w nim na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, organowi odwoławczemu znany był fakt, że L. i A. B. cofnęli swoją zgodę udzieloną inwestorowi na realizację robót związanych z wykonaniem kanalizacji na terenie ich działki ("porozumienie" z dnia [...]r.) i w związku z tym toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku przedstawiciela inwestora o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w związku z koniecznością przeprowadzenia prac związanych z budową kanalizacji. W postępowaniu sądowym Sąd przeprowadził dowód z akt tutejszego Sądu, sygn. akt II SA/Gl 227/09 ustalając, że przedstawiciel inwestora złożył wniosek pismem z dnia [...]r., w sprawie tej w dniu [...]r. została wydana decyzja przez Prezydenta Miasta T., która – na skutek odwołania L. i A. B. – została przez Wojewodę [...] uchylona a postępowanie pierwszej instancji umorzone.
Powyższa decyzja Wojewody z dnia [...]r. nr [...] stanowiła przedmiot kontroli sądowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym już wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. oddalił skargę L. i A. B.. Należało zatem także w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych tej sprawy dokonać oceny, kiedy wnioskujący o wznowienie dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę.
Trafnie również zwraca uwagę skarżąca Gmina, że dla poczynienia ustaleń co do daty dowiedzenia się o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę istotne znaczenie może mieć analiza treści pisma Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności w zakresie projektu: "[...]" z dnia [...]r. doręczonego A. B. w dniu [...]r. oraz pisma "A" z dnia [...]r. w sprawie dostępu do terenu budowy na działce nr [1].
Mając powyższe na względzie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, za dowody należało uznać pogląd organu odwoławczego, że wnioskujący o wznowienie o dotychczasowej decyzji dowiedzieli się w trakcie oględzin w dniu [...]r., aczkolwiek kwestii tej w obecnym stanie sprawy niepodobna przesądzać.
Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ostatecznie przyjął, że postępowanie zostało wznowione w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tymczasem, zgodnie z tym na co już wskazano na wstępie, wnioskodawcy w podaniu z dnia [...]r. wskazali jako podstawę wznowienia również ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 2 Kpa). W tym zakresie organy administracyjne obu instancji nie zajęły stanowiska, co jest o tyle istotne, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o tę podstawę należy liczyć nie od dnia dowiedzenia się o decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącej Gminy należy stwierdzić, że istotnie tylko podmiot, który uznaje że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje powstanie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Skoro zaś w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. zostało wznowione wyłącznie w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa na wniosek L. i A. B. (właścicieli działki nr [1], a zatem jednej z 64 objętych decyzją o pozwoleniu na budowę) zasadnie zarzuca strona skarżąca, że brak było podstaw do orzekania, że postępowanie o pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe w odniesieniu do całej inwestycji.
Kierując się powyższymi względami należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji także art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 Kpa, co stwarza podstawę do jej uchylenia, jako że naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Wobec tego, że stwierdzone uchybienia odnoszą się także do decyzji organu pierwszej instancji należało orzec z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o uchyleniu również tej decyzji. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia, czy podanie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu oznacza, że postanowienie także narusza przepisy art. 149 § 1 w związku z art. 148 Kpa. Uprawnia to tym samym Sąd do uchylenia wadliwego postanowienia z mocy art. 135 P.p.s.a., gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem. Z kolei rozstrzygnięcie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wezwie w pierwszej kolejności wnioskujących o wznowienie o wskazanie kiedy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia przez nich podawanej oraz o decyzji o pozwoleniu na budowę, pouczy ich również, że w ich interesie jest uprawdopodobnienie podawanych twierdzeń. Niezależnie od tego przeprowadzi organ postępowanie wyjaśniające we wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku zakresie, co obejmuje zbadanie akt sprawy organu nadzoru budowlanego oraz organu orzekającego o czasowym zajęciu nieruchomości celem przeprowadzenia robót. W zależności od ustaleń, mających oparcie w zebranym materiale dowodowym, orzeknie organ o odmowie wznowienia bądź wznowieniu postępowania zakończonego dotychczasową decyzją. Zadba również organ, by zewnętrzna strona podjętych aktów administracyjnych odpowiadała kodeksowej konstrukcji, co odnosi się tak do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia.