Uzasadnienie
Wnioskiem z 25 października 2022 r. P.S. (strona, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.K. Do wniosku załączyła kopię orzeczenia o jej niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że matka została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 września 2023 r. Jednocześnie nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ustalony zaś stopień niepełnosprawności datuje się od 28 lipca 2022 r.
Decyzją z 8 grudnia 2022 r. wydaną m.in. na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał najpierw na poczynione w sprawie ustalenia. Według tych ustaleń matka strony jest wdową. Pozostałe jej dzieci nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz są osobami pracującymi.
Jednocześnie organ skoncentrował swoją uwagą na zagadnieniu dotyczącym daty powstania niepełnosprawności. W tym zakresie wskazał, że niepełnosprawność matki strony nie powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z tego właśnie względu organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołał się przy tym się na art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła w nim, że zajmuje się matką "w codziennych trudnościach życiowych". Pomaga jej w toalecie, przygotowuje posiłki, uczestniczy w rehabilitacji, załatwia wszelkie sprawy związane z lekarzami i specjalistami. Zaakcentowała, że bez jej pomocy matka nie poradziłaby sobie z niczym. Wyjaśniła, że właśnie z tych powodów zrezygnowała z pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 30 stycznia 2023 r. utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Według Kolegium kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W konsekwencji ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem tego kryterium. Jednak pomimo tego Kolegium uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za prawidłową. W ocenie bowiem organu odwoławczego zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą choćby częściowego zatrudnienia. Aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne opieka musi być na tyle absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek formy aktywności zawodowej musiałoby odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia.
Ograniczają się one bowiem jedynie do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania spraw urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw. Są to czynności związane z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. W toku zaś postępowania strona nie przedkładała żadnych innych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad matką.
Według Kolegium strona nie sprawowała stałej opieki nad matką, a wymiar tej opieki nie był tak znaczny, że w związku z tym zrezygnowała ona lub nie podejmowała ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodziłby związek przyczynowo skutkowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że nie podejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie wnioskowanego przez nią świadczenia. Ponadto domaga się zasądzenia kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka nie musi mieć charakteru całodobowego. Tym samym w sytuacji, w której skarżąca sprawuje opiekę nie całodobowo, a jedynie we wskazanych godzinach, nie można przyjąć, że nie jest to opieka "stała i długoterminowa" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Na poparcie stanowiska przedstawionego w skardze zostały przywołane wybrane wyroki sądów administracyjnych.
W skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, podobnie jak strona skarżąca, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.").
Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 września 2023 r. Spornym nie jest także to, od kiedy datuje się ustalony u niej stopień niepełnosprawności.
Jednak zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium słusznie oceniło, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad matką.
Należy zaakcentować, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie zaistnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (przykładowo wyrok NSA z 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2859/20, wyroki WSA: w Gliwicach z 3 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gl 1122/22, w Łodzi z 25 października 2022 r. sygn. II SA/Łd 308/22, w Gliwicach z 13 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 1022/22 oraz II SA/Gl 961/22, w Gdańsku z 13 października 2022 r. sygn. III SA/Gd 252/22, w Szczecinie z 29 września 2022 r. sygn. II SA/Sz 692/22, w Łodzi z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Łd 676/22, w Bydgoszczy z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Bd 565/22, w Łodzi z 20 września 2022 r. II SA/Łd 626/22).
W konsekwencji w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19).
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że wymiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie jest na tyle znaczny, aby w związku z jej sprawowaniem musiała zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konsekwencji według Kolegium brak jest związku przyczyno-skutkowego w tym zakresie. Kolegium poddało przy tym analizie zakres czynności wykonywanych przez skarżącą i doszło do wniosku, że czynności te nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Według Kolegium czynności podejmowane przez skarżącą ograniczają się bowiem do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania spraw urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw. Według Kolegium są to czynności związane z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia
W ocenie Sądu wskazane powyżej stanowisko Kolegium jest prawidłowe, a leżącego u jego podstaw ustalenia faktyczne znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Według znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej z 14 listopada 2022 r., codziennie przyjeżdża ona do matki na 5 do 8 godzin (karta 18 akt administracyjnych). Takie same ustalenia dotyczące wymiaru czasu zaangażowanego w pomoc matce poczynione zostały w trakcie wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu nie jest to wymiar opieki, który wymagałby całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub podejmowania pracy zarobkowej. Takiej rezygnacji nie wymaga, zdaniem Sądu, również charakter poszczególnych czynności, na które wskazuje skarżąca. Robienie zakupów, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, zapewnienie matce kontaktu z lekarzami nie stanowią czynności, których nie da pogodzić się z zatrudnieniem. Są to typowe czynności podejmowane przez osoby pozostające w zatrudnieniu.
Podobnie czynności polegające na pomocy przy myciu, kąpaniu, podawaniu leków, czesaniu, ubieraniu (wskazane w wywiadzie i w przywołanym powyżej oświadczeniu skarżącej) przy właściwej organizacji planu dnia nie wykluczają całkowicie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Tymczasem opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej (wyrok NSA z dnia 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20).
Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021r., sygn. I OSK 282/20).
Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019r., sygn. III SA/Gd 135/19).
Reasumując dotychczasowego rozważania stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Kolegium dokonało jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonało ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.
W toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w którym poczynione zostały ustalenia dotyczące tej opieki. Spójne informacje o jej zakresie i charakterze zostały zawarte także jej dodatkowym, pisemnym oświadczeniu. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do tego aby zakładać, że uzyskane w ten sposób informacje, dotyczące zakresu i charakteru opieki, są niekompletnie lub nieprawdziwie.
Dodać przy tym należy, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie było niespełnienie wymogu sprawowania przez skarżącą całodobowej opieki. Nie chodzi bowiem o to, aby opieka ta była sprawowana nieprzerwanie przez 24 godziny na dobę, lecz o to, aby jej zakres i charakter rzeczywiście wymagał rezygnacji z zatrudniania lub stanowił przeszkodę do jego podjęcia, przy czym treść orzeczenia o niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie badaniu tej ostatniej kwestii.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku wnioskiem zarówno skarżącej jak i organu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.