Uzasadnienie
Umową sprzedaży zawartą w dniu [...] r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.
64) P. M. zbył na rzecz Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w K., składającej się wówczas z 5 działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] k.m. [...]. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z treści aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w K., została przeznaczona pod budowę poligonowej wytwórni prefabrykatów wielkopłytowych [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. W dniu [...]r. P. M. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zwrot wywłaszczonego prawa do opisanej nieruchomości. Powołując się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) – dalej u.g.n. wskazał, że cel, na który nastąpiło wywłaszczenie nie został zrealizowany na jego lecz na sąsiednich działkach zlokalizowanych przy ul. [...] w K. Podał także, że wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego w połowie zostało mu przyznane w zamian za nieruchomość położoną w S. wywłaszczoną na rzecz KWK "[...]", a pozostałą część działek dokupił.
Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. orzekł o zwrocie 4 działek o numerach [...], [...], [...] i [...], powstałych w wyniku podziałów i scaleń z części wywłaszczonej nieruchomości umorzył jednocześnie postępowanie w sprawie zwrotu 3 innych wydzielonych z tej nieruchomości działek o numerach [...], [...] i [...] oraz odmówił zwrotu pozostałych 13 działek.
Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym, gdyż została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach orzeczenia kasacyjnego organ odwoławczy nakazał Prezydentowi Miasta K. dokładne wyjaśnienie sprawy i uzupełnienie zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu położonych w K. w rejonie ul. [...] i ul. [...] gruntów składających się z 13 działek ewidencyjnych ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...]) oraz położonych w tym samym obrębie części 3 innych działek ([...],[...] i [...]) oraz odmówił zwrotu nieruchomości składającej się z 5 innych działek ewidencyjnych ([...],[...],[...],[...],[...] obręb [...]) oraz części działki nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 136, art. 137, art. 142, art. 216 oraz art. 229 u.g.n. oraz art. 104, art. 105 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał zaś, że w jego ocenie cel, na który zostało dokonane wywłaszczenie został zrealizowany.
Następnie podał, że decyzą Urzędu Miejskiego w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]r. wygaszone zostało prawo zarządu wywłaszczoną nieruchomością sprawowane przez [...] w K. następcę prawnego [...] Nr [...] w K. Miało to związek z rozpoczęciem na tym terenie realizacji zespołu garaży przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w K.. Kolejną decyzją, tym razem Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako działki nr [...] (obecnie część działek nr [...] i [...]) i nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste [...] w K. Inna część tej nieruchomości stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 została oddana decyzją Urzędu Miejskiego w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]r. w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, a następnie prawo to decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. zostało przekształcone w prawo własności tych osób.
Tym samym w ocenie organu do działek nr [...],[...] oraz części działek [...] i [...] (poprzednio działka nr [...]) zastosować należało przepis art. 229 u.g.n. stanowiący, że roszczenie o ich zwrot nie przysługiwało. Prezydent Miasta wskazał także, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] stanowią obecnie pas drogowy (wraz z chodnikami i wjazdami na posesje) ulic: [...],[...] i [...].
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu 20 działek aktualnie składających się na wywłaszczoną nieruchomość oraz umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje, jedynie byłym właścicielom, a nie ich byłym użytkownikom wieczystym. Wskazał także na konieczność umorzenia postępowania w stosunku do działki [...] w oparciu o art. 229 u.g.n.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz jej poprzedniego właściciela, a nie jej użytkownika wieczystego. Skarżący zakwestionował też stanowisko organu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] znajdującej się we władaniu osób fizycznych wskazując, że w chwili składania przez niego wniosku o zwrot nieruchomości prawa tych osób nie były ujawnione w księdze wieczystej a on bezskutecznie sprzeciwiał się ich wpisowi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. popierając stanowisko skarżącego i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący – zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W sprawie, jak uważa skarżący, spełnione zostały przesłanki dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia podstawowe zagadnienie prawne w kontrolowanym postępowaniu sprowadza się jednak głównie do zbadania prawidłowości dokonanej przez Wojewodę [...] wykładni przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez ten organ decyzji. Przystępując do tej oceny w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że w dniu [...]r., a zatem już po wydaniu kontrolowanej decyzji, na mocy art. 1 pkt 88 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) po ust. 5 art. 136 u.g.n. dodany został ust. 6 w brzmieniu: "przepisów ust. 1 – 5 nie stosuje się w przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego".
Przed datą wejścia w życie tej nowelizacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego prezentowane były niejednolite stanowiska w kwestii zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Między innymi prezentowany był pogląd, że skoro w razie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego prawo to wygasa, to tym samym jego zwrot nie jest możliwy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 maja 1989 r., I SA 1015/88 w: ONSA z 1989 z. 1 poz. 41). Następnie w orzecznictwie przeważać zaczął jednak pogląd, że przepisy regulujące zwrot wywłaszczonego prawa własności mają zastosowanie także do zwrotu prawa użytkowania wieczystego (por. m.in. Uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996 r., III AZP 31/95 w: OSNAPiUS z 1996 r. nr 14, poz. 194, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2000 r. IV SA 2295/98 w: LEX 55401). Powyższe, jak się zdaje, skłoniło Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji R.P. wspomnianego art. 136 ust. 6 u.g.n.
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 136 ust. 6 u.g.n. za niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. W konsekwencji tego z dniem 9 kwietnia 2008 r., kiedy opublikowany został wyrok Trybunału (Dz. U. z 2008 r. Nr 59, poz. 369), przepis art. 136 ust. 6 u.g.n. utracił moc prawną.
Przytoczony wyrok Trybunału wraz z argumentacją zamieszczoną w jego uzasadnieniu powoduje, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu 20 opisanych wyżej działek, oparta na poglądzie, że zwrotowi nie podlega wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego, nie mogła pozostać w obrocie prawnym.
Sąd uznał także, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] stanowiącej w dacie wydawania decyzji własność osób fizycznych. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 229 u.g.n. ustanowił negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem roszczenie na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten zamieszczony został przez ustawodawcę w dziale II ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa.
Z samej istoty tego typu przepisów wynika wobec tego, że punktem ich odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc oraz ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Tym samym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy prawo jej własności, bądź użytkowania wieczystego zostało zbyte na rzecz osoby trzeciej, jest zbadanie, czy nabyte prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed datą wejścia w życie analizowanej ustawy. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa bowiem na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi ten obowiązek w sytuacji, gdy Skarb Państwa, bądź jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została on oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie.
Ta ostatnia okoliczność w odniesieniu do działki nr [...] (będącej we władaniu osób fizycznych), jak również działki nr [...] i dawnej działki [...] (będących we władaniu [...] w K.) nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez co organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 tej ustawy.
Wątpliwości Sądu budzi też stanowisko Wojewody, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia przesłanki określonej w art. 229 u.g.n. postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega umorzeniu. W doktrynie oraz orzecznictwie przeważa pogląd, do którego skłania się skład orzekający Sądu, że wystąpienie w sprawie przesłanki wymienionej w art. 229 u.g.n. powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do umorzenia postępowania administracyjnego (T.Woś. Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Warszawa 2004 r. i wskazane w tej pracy wyroki Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz L.Żukowski – Glosa do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 276/99, w: OSP z 2001 r. nr 5, poz. 80).
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności organ ten rozpatrzy merytorycznie zarzuty odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji przez poprzednika prawnego skarżącego P. M. z uwzględnieniem stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Wobec braku stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 powołanej wyżej ustawy, Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.