Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry Start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061 - dalej rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.), odmówił E. K. (dalej "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia "Dobry Start" na N.S., w okresie od 6 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu podano, że ww. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia na rzecz N. S.. Zgodnie z przedłożonym postanowieniem Sądu Rejonowego w R., Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., sygn. [...], wnioskodawczyni powierzono pod pieczę małoletnią, jednocześnie ograniczając władzę rodzicielską rodzicom. Zgodnie z §4 ust.1 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób upoważnionych do otrzymania świadczenia. Postanowieniem Sądu co prawda upoważniono stronę do załatwiania w imieniu małoletniej wszelkich spraw związanych z edukacją i ewentualnym leczeniem, nie upoważnia ono jednak do otrzymania świadczenia.
Odwołanie od całości decyzji złożyła w Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podała, że należą się środki, bowiem opiekuje się wnuczką. Powołała się na wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 559/19.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia Dobry Start na N. S. na rok szkolny 2019/2020.
W uzasadnieniu podano m. in., że ww. postanowienie Sądu nie upoważnia strony do otrzymania świadczenia. Przysługuje ono jedynie rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo- wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych. Załączony do odwołania wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2019 roku, sygn. akt II SA/GI 559/19 wiąże organy administracji w sprawie, w której był wydany. Organ odwoławczy orzekł w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem wniosek nie dotyczył okresu od 6 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2018 r. Organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na zmianę osnowy decyzji. Działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła E. K., zaskarżając ją w całości. Podała, że decyzje są obarczone wieloma błędami. Świadczenie to przysługuje wszystkim dzieciom. Skarżąca nadal opiekuje się wnuczką.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzuty skarżącej są bezzasadne i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 821).
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko.
Z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. z 2018, poz. 514) wynika, że program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie tych wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt. II SA/Łd 96/19, charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem.
Na mocy przywołanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego władza rodzicielska rodziców dziecka została ograniczona, a pieczę nad dzieckiem powierzono skarżącej, jako babci, upoważniając ją jednocześnie do załatwiania w imieniu małoletniej wszelkich spraw związanych z jej edukacją i ewentualnym leczeniem. Skarżąca, sprawując pieczę bieżącą, wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców.
Niewątpliwie wynikające z postanowienia Sądu umieszczenie dziecka pod pieczą bieżącą skarżącej nie pozwala na to, by uznać ją za opiekuna prawnego. Skarżąca nie została również ustanowiona rodziną zastępczą i w konsekwencji nie może być uznana za osobę sprawującą pieczę zastępczą. W kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie, w przepisach rozporządzenia, wskazane zostały także osoby sprawujące faktyczną opiekę nad dzieckiem. Skarżąca nie może być uznana również za taką osobę, gdyż prawodawca ograniczył krąg uprawnionych do świadczenia jedynie do tych osób sprawujących faktyczną opiekę nad dzieckiem, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (§ 3 pkt 3 rozporządzenia).
Tym samym w niniejszej sprawie pozbawiono opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, mimo że obowiązek zaspokajania tych potrzeb wynika z orzeczenia sądowego. Mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy tutejszy Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego ich traktowania (podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 559/19).
Tymczasem, w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wskazano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Nie bez znaczenia pozostaje także zasada równego traktowania, wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Także rozstrzygnięcia organów nie mogą pomijać powyższych regulacji i zasad.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, uznając, w okolicznościach faktycznych sprawy, że skarżąca sprawując pieczę nad małoletnią wnuczką znajdowała się w kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia "Dobry Start".
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.