Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego G. B. w sprawie podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], k. m. [...], obręb L. o pow. 0,5840 ha, Wójt Gminy M. na podstawie art. 93 ust. 1,2,4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), zaopiniował negatywnie proponowany podział jako niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ podał, że w świetle uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla działek budowlanych powstałych z podziału nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę (symbol 10.MN), plan przewiduje:
- - minimalną szerokość działek – 25,0 m
- - minimalną powierzchnię – 1000 m2.
Szerokość przedmiotowej działki wynosi ok. 25m2, lecz proponowane do wydzielenia dwie działki budowlane mają szerokość ok. 20 m i długość ponad 50 m z uwagi na wydzielenie drogi wewnętrznej. Brak zatem możliwości podziału na podstawie art. 93 ustawy, pomimo dochowania wymogu w zakresie powierzchni działki budowlanej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca powołując się na przedłożoną opinię budowlaną, podniósł że skoro wjazd na wydzielone działki będzie się odbywał od drogi wewnętrznej, czyli wewnątrz działki, ich szerokość (front), będzie wynosił ok. 50m. Zatem podział spełnia wymogi planu. Nadto, zarzucił że w innej sprawie organ I instancji zaakceptował taką koncepcję oraz wskazał na cel podziału.
Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie odmowne, Kolegium podzieliło bowiem pogląd organu I instancji, że proponowany podział nie spełnia wymogu § 15 uchwały w przedmiocie planu w zakresie szerokości działek budowlanych. Kolegium uznało, że szerokość prostokąta, a taki kształt mają proponowane do wydzielenia działki B i C, to zawsze wielkość mniejsza od długości. Powołując się na wyjaśnienia organu
I instancji Kolegium podało, że wskazany w zażaleniu przypadek dotyczył podziału na innym terenie, gdzie określono mniejszą szerokość działek. Stąd też brak było podstaw do odmiennej opinii.
W skardze do sądu administracyjnego G. B. domagał się uchylenia postanowień obydwu instancji i zobowiązania organu do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego podział. Zdaniem skarżącego, z braku ustawowej definicji pojęcia "szerokość", niezbędne jest odwołanie się do powszechnego rozumienia, które oznacza odległość od skrajnego prawego lub lewego punktu obserwacji rzeczy. Skoro zaś projekt podziału przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej i utworzenie wjazdu na wydzieloną działkę budowlaną od strony tej drogi, to szerokość będzie stanowić granica, która wynosi 50m. Przy odmiennym rozumowaniu w praktyce żadna z nieruchomości na terenie planu nie mogłaby ulec podziałowi.
Proponowane przez organ rozwiązanie w postaci rezygnacji z drogi wewnętrznej i ustanowienia służebności drogowej, zmniejszyłoby zaś wartość nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Aczkolwiek organy administracji przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o podział nieruchomości związane były ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu jako aktu prawa miejscowego, to jednak związanie takie nie obejmuje sądu administracyjnego. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to dopuszczalność odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy, zaś w takim przypadku ocena prawna Sądu ma walor wiążący organy administracji zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
W pierwszej kolejności sąd administracyjny uznał jednak, że wykładnia użytego w § 15 uchwały, wyżej powołanej, pojęcia "szerokość działki", jest wątpliwa, na co trafnie wskazał skarżący. Plan miejscowy nie definiuje tego określenia. Z punktu widzenia wiedzy matematycznej, jedynie figura określana jako prostokąt, charakteryzuje się długością i szerokością. Faktem jest, że nieruchomość, podlegająca podziałowi oraz proponowane do wydzielenia geodezyjnego działki mają również taki kształt. Jednak rodzi się pytanie, co należałoby rozumieć przez szerokość działki, gdyby miała ona kształt nieregularny.
Dla rozwiązania tych wątpliwości należy odnieść się do regulacji prawnych w zakresie zawartości merytorycznej planu miejscowego. W dacie podjęcia uchwały, tj. w dniu [...] r., przepis art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), nie zawierał regulacji, umożliwiającej określenie w planie miejscowym parametrów nowo wydzielonej działki budowlanej. Dopiero na mocy ustawy nowelizującej z dnia 21 czerwca 2010 r., która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871), rada gminy władna jest określić w planie miejscowym powierzchnię takiej działki (art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy). Jednak w dalszym ciągu brak jest podstawy prawnej do wskazania przez organ gminy w planie miejscowym parametru w postaci szerokości działki budowlanej.
Rozwiązanie takie należy zaś uważać za celowe działanie ustawodawcy. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r. na mocy rozp. nowelizującego z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 461) istnieje prawna możliwość sytuowania budynków w granicy działki budowlanej, jeżeli jej szerokość jest mniejsza niż 16 m.
Zatem akt prawa powszechnie obowiązującego reguluje kwestie sytuowania budynków z uwagi na parametr działki w postaci jej szerokości. Przy takim rozwiązaniu brak podstawy prawnej do określania w akcie prawa miejscowego wymogu w zakresie szerokości działki budowlanej.
Zupełnie inną kwestią jest zaś zawarcie w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu...). W tym wypadku ustalenia planu powinny zawierać określenie parametrów działek, a w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego (§ 4 lub 8 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przepisy tego rozp. operują zatem pojęciem "szerokość frontu działki", a nie – "szerokość działki". Rozróżnienie tych pojęć należy więc uznać za istotne.
Nadto, rozp. w sprawie wymaganego zakresu..., nie zawiera definicji pojęcia "front". Jednak określenie to definiuje rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na użytek tego rozp., front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozp.).
Skoro oba akty wydano jako wykonawcze do ustawy o planowaniu... należy rozumieć identycznie pojęcie "frontu działki". Front działki może zaś charakteryzować się jedynie szerokością, a nigdy – długością.
Zatem odwołanie się do pojęć matematycznych nie daje odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć przez szerokość działki, o której mowa w § 15 uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Przepis ten nie został też zamieszczony w rozdziale, dotyczącym zasad scalania i podziału nieruchomości, bowiem plan miejscowy w ogóle nie zawiera takiej regulacji, lecz w rozdziale III – Ustalenia dla poszczególnych terenów – zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi w zakresie minimalnej szerokości działki i minimalnej powierzchni działki, dotyczą jedynie działek budowlanych powstałych z podziału nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.
Zatem ustalenia § 15 uchwały, zdają się dotyczyć wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu... oraz § 4 pkt 6 rozp. wykonawczego w sprawie wymaganego zakresu... Na tej podstawie prawnej rada gminy nie została jednak upoważniona do określenia parametrów działki budowlanej, powstałej z podziału nieruchomości.
W konsekwencji, plan miejscowy wg. stanu prawnego z daty jego uchwalenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdy idzie o określenie wymogów działki budowlanej w zakresie jej powierzchni i szerokości. O ile zaś § 15 uchwały należałoby odnosić do wymogów w zakresie scalania i podziału nieruchomości, to pojęcie "szerokość" dotyczy jedynie frontu działki, czyli części działki, która przylega do drogi. Wreszcie, sąd administracyjny nie dopatrzył się racjonalnych przesłanek, aby uznać, że ustanowienie służebności drogowej po działce budowlanej spełniałoby wymogi planu, a wyznaczenie drogi wewnętrznej wykluczałoby możliwość podziału nieruchomości. Z punktu widzenia interesu właściciela celowe jest właściwe wydzielenie działki drogowej celem obsługi komunikacyjnej.
Z tych względów z uwagi na niejednoznaczność postanowień planu miejscowego oraz przekroczenie delegacji ustawowej poprzez określenie minimalnej szerokości działki budowlanej powstałej w wyniku podziału nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i to na znaczną szerokość (min. 25m), Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zastosowania § 15 uchwały w tym zakresie na użytek niniejszej sprawy. Zatem postanowienie organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem at. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o wydanie rozstrzygnięcia z art. 145a § 1 tej ustawy, polegającego na zobowiązaniu organu do wydania postanowienia wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, sąd administracyjny uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby to przedwczesne ze względu na brak oceny w zakresie dopuszczalności wydzielenia działki, stanowiącej drogę wewnętrzną. Kwestia ta wymaga zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, który związany jest oceną prawną sądu administracyjnego w zakresie braku podstaw prawnych do określenia w planie miejscowym parametru w postaci szerokości działki budowlanej.
O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ustawy).
ec