Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej: organ I instancji") ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla dwóch kontenerowych budynków z pomieszczeniem technicznym i portiernią na działce 1 (k.m.8, D.), w rejonie [...] w K. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 21 września 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch kontenerowych budynków przeznaczonych na portiernię dla obsługi istniejącego parkingu oraz pomieszczenie techniczne w K., na działce nr 1. Wniosek został uzupełniony w dniu 27 września 2022 r.
Zawiadomieniem z dnia 29 września 2022 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W tym samym dniu, organ I instancji wystąpił o uzgodnienie wnioskowanej inwestycji do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów oraz Ministerstwa Klimatu i Środowiska.
W toku postępowania, Prezydent Miasta K. sporządził analizę architektoniczno-urbanistyczną w postaci opisowej oraz graficznej - na mapie zasadniczej w skali 1:1000.
Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2022 r. organ I instancji poinformował o zebraniu materiału dowodowego oraz prawach stron z art. 10 k.p.a.
W dniu 9 listopada 2022 r. z aktami sprawy zapoznała się K. Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej: "KSM"), która pismem z dnia 15 listopada 2022 r. wniosła swoje uwagi wskazując, że przed Sądem K [...] w K. toczy się postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę 2 i 1, w którym to postępowaniu wydano zabezpieczenie zakazujące Spółce zagradzania nieruchomości (działek 2 i 1) przez stawianie szlabanów, ogrodzeń, bram, murów, banerów, samochodów oraz innych rzeczy. W ocenie KSM organ I instancji nie rozpoznał kwestii związanych z posadowieniem obiektów na drodze dojazdowej i przeciwpożarowej do obiektu sąsiadującego oraz nie ustalił w jakiej odległości ma nastąpić posadowienie od granicy działki KSM.
Pomimo zastrzeżeń zgłoszonych przez KSM organ I instancji decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla dwóch kontenerowych budynków z pomieszczeniem technicznym i portiernią na działce 1 (k.m.8, D.), w rejonie [...] w K. Od tej decyzji KSM wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy").
Kolegium po zbadaniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Nr SKO.UU41.7/13/2023/959/AMak, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", tj. art. 59 ust.1 art. 61 ust.1 tej ustawy. Organ odwoławczy przywołał także treść art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 610) – dalej: "u.o.z.e.". Kolegium podkreśliło, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli zatem spełnione zostaną warunki, o których mowa w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast ww. warunki nie zostaną spełnione obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Zdaniem organu odwoławczego za takim rozumieniem funkcji przedmiotowej decyzji przemawia brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., który określając wymagania wniosku inwestora wskazuje, iż winien on m. in. przedstawiać planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.
W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium powzięło wątpliwości, czy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 1, nie dotyczy inwestycji, która została już zrealizowana, ponieważ KSM wskazała, że jeden z obiektów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został już posadowiony na przedmiotowej działce, na której ma być realizowana inwestycja. Jak wskazała w piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. KSM Spółka przeniosła obiekt kontenerowy na działkę 3 z działki 2. Do pisma zostało dołączone zdjęcie, które przedstawia obiekt kontenerowy opatrzony napisami: "[...]", "[...]".
Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że toczyło się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 2, zakończone ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 lipca 2021 r. o nakazie rozbiórki, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SAGI 1137/21) oddalił skargę A sp. z o.o. w W. na ww. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Orzeczenie to nie jest jednak prawomocne.
Ze stanowiska pełnomocnika Spółki wyrażonego w piśmie z dnia 1 grudnia 2022 r. wynika jednak, że przedmiotowy kontener usytuowany jest na działce nr 2. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika również, że działkę nr 2 Spółka wskazała jako jedną z potencjalnych działek, przez którą ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej.
W ocenie Kolegium w sprawie istnieją dwa sprzeczne stanowiska, które oznaczają miejsce lokalizacji istniejącego obiektu kontenerowego a jego wątpliwości wzbudza również fakt, że w stosunku do działki nr 2 istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, a także ujęcie tej działki jako jednej z potencjalnych działek, przez które ma odbywać się dojazd do przedmiotowej inwestycji.
Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wywiodła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez niezasadne, w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz naruszenie art. 59 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji o warunkach zabudowy za tożsamą z decyzją o wydaniu pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację, również z przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych, na poparcie swoich twierdzeń i zarzutów. Skarżąca przyznała, że na działce 1 tymczasowo znajduje się obiekt będący kontenerem umieszczonym na naczepie. Zdaniem Skarżącej Kolegium bezpodstawnie przyjęło, że ten obiekt stanowi jeden z budynków kontenerowych objętych wnioskiem o warunki zabudowy. Wniosek Skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy dwóch kontenerowych budynków z pomieszczeniami technicznymi i portiernią. W jej ocenie nie można uznać, że znajdujący się na działce kontener nieposiadający powyższych pomieszczeń stanowi kontenerowy budynek obejmujący wniosek o warunki zabudowy. Wniosek w sposób oczywisty nie dotyczy legalizacji jakiegokolwiek obiektu istniejącego, ale dotyczy warunków wzniesienia nowego. Poza tym to czy na działce znajduje się jakikolwiek inny obiekt nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniami na temat konieczności dokonania oceny ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, ponieważ te kwestie nie stanowią przedmiotu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium nie zgodziło się z ww. zarzutami i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęta nim decyzja Kolegium narusza prawo w sposób istotny i nie może pozostać w obiegu prawnym.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.
Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Istotą sporu pomiędzy organem administracji oraz skarżącą jest ocena czy umieszczenie przez nią kontenera na działce nr 1 oznacza, że w sprawie o wydanie decyzji o warunków zabudowy mogło dojść wcześniej do realizacji zaplanowanej inwestycji co z kolei uniemożliwia wydanie takiej decyzji.
W ocenie Sądu zarzuty podniesione w sprzeciwie zasługują na akceptację.
Wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości co do stanu faktycznego i uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy są nieuzasadnione. Toczące się postępowanie dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr 2 z oczywistych względów nie ma znaczenia dla postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy działki o nr 1. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Fakt, że przed Sądem K. [...] w K. toczy się postępowanie z wniosku KSM o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę 2 i 1, w którym to postępowaniu wydano zabezpieczenie zakazujące Spółce zagradzania nieruchomości (działek 2 i 1) również nie ma w świetle powołanego wyżej przepisu znaczenia dla sprawy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr 1 i charakteru takiej decyzji, na który zwrócił również uwagę w swoich wywodach organ odwoławczy.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1423/16 "tytuł własności na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia." W ocenie Sądu, który zgadza się z przywołanym stanowiskiem WSA w Krakowie dotyczy to również kwestii zasiedzenia służebności na nieruchomości, dla której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Sąd zgadza się ze Skarżącą, że w sprawie nie ma również znaczenia, że na działce nr 1, dla której ustalone zostały decyzją organu I instancji warunki zabudowy znajduje się rzecz ruchoma, czyli kontener, który został przetransportowany na tą działkę na platformie kołowej (naczepie). Nie ulega też wątpliwości, że w stosunku do tego "obiektu budowlanego" znajdującego się na działce nr 1 nie zostało wszczęte i nie toczy się żadne postępowanie w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej.
Sam organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 3 lutego 2021 r. nr SKO.UL/41.7/523/2020/16324/RS wyraził pogląd, z którym zgadza się Sąd, że dopiero ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce obiektu uniemożliwiałby ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt.
W konsekwencji tego ustalenia Sąd przyjął, że wydanie rozstrzygnięcia przez Kolegium na podstawie art.138 § 2 k.p.a. nie było uzasadnione, narusza ten przepis prawa i jako takie musi zostać uchylone.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł ja w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.