Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17, art. 20, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 8, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) Wójt Gminy K. uznał, że kwoty świadczenia pielęgnacyjnego wypłacone M. B. (dalej: skarżący) w okresie od dnia 28 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1.642,70 zł. były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i zobowiązał skarżącego do zwrotu powyższej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w wysokości 7% naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. przyznano skarżącemu na stałe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. K. (dalej: matka skarżącego).
W dniu [...] grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęła informacja o tym, że opiekun matki skarżącego został osadzony w Zakładzie Karnym w H. Organ przypomniał przy tym, że w wyniku wszczętego z urzędu w dniu [...] r. postępowania została wydana decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu kwoty 1624,70 zł. Jednak ze względu na wniesione odwołanie decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ wskazał, że w obrocie istniały dwa upoważnienia stałe z dnia [...] lutego 2018 r. tj. upoważnienie skarżącego udzielone jego matce oraz upoważnienie jego matki udzielone skarżącemu. Wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne zostało wypłacane matce skarżącego w dniu [...] grudnia 2018 r. na podstawie pełnomocnictwa, gdyż z informacji przekazanej przez Sąd Rejonowy w L. II Wydział Karny nie wynikało, że to skarżący został osadzony w Zakładzie Karnym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne zostało pobrane w złej wierze, gdyż matka skarżącego, pobierając świadczenie, wiedziała, że syn przebywa w Zakładzie Karnym.
W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Zarzucił, że organ ten po raz kolejny naruszył te same, co poprzednio, przepisy tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzucił także naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zażądał wydania przez organ odwoławczy decyzji, która już nie będzie naruszała jego dóbr osobistych na podstawie art. 23 i 24 k.c.
Jednak odwołanie nie przyniosło zamierzonego skutku, gdyż obecnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło art. 30 od ust. 1 do ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 17 ust. 1 tej ustawy.
Odnosząc się do art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawy materialnoprawnej decyzji Kolegium, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych dokonało rozróżnienia pomiędzy pojęciem "świadczenia nienależnego" a pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", akcentując konieczność ustalenia, która z tych sytuacji zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skutki prawne każdej z tych sytuacji są bowiem odmienne i tylko stwierdzenie, że świadczenie zostało nienależnie pobranie rodzi obowiązek zwrotu pobranych świadczeń. Ponadto zdaniem Kolegium ze względu na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy należało rozważyć, czy świadczenia zostały wypłacone do rąk osoby uprawnionej.
W powyższym kontekście Kolegium stwierdziło, że skarżący w dniu [...] listopada 2018 r. pobrał świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W dniu [...] listopada 2018 r. został osadzony w Zakładzie Karnym w H. Następnie w dniu [...] grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego w L. informujące, że opiekun matki skarżącego został osadzony w Zakładzie Karnym w H. i wobec tego zachodzi konieczność zweryfikowania, czy nie potrzebuje ona pomocy ośrodka pomocy społecznej. Po czym w dniu [...] grudnia 2018 r. matka skarżącego na podstawie udzielonego jej przez skarżącego w dniu [...] lutego 2018 r. pełnomocnictwa stałego pobrała świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.477,00 zł. Pismem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w L. odpowiedział na pismo organu I instancji z dnia [...] r. i poinformował, że skarżący został osadzony w Zakładzie Karnym na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] marca 2019 r.
W ocenie Kolegium oczywistym jest, że w czasie przebywania w Zakładzie Karnym skarżący nie sprawował opieki nad swoją matką. Tym samym, w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] marca 2019 r. świadczenie pielęgnacyjne było mu nienależne. Ponadto, zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne wypłacone w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] marca 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącego.
Kolegium zaakcentowało przy tym, że świadczenie za listopad 2018 r. zostało bezpośrednio wypłacone skarżącemu. Natomiast świadczenie za miesiąc grudzień 2018 r. zostało wypłacone w oparciu o udzielone przez stronę pełnomocnictwo do obioru świadczeń. Pełnomocnictwo to pozostawało aktualne w dniu [...] grudnia 2018 r.
Według Kolegium osoba przebywająca w Zakładzie Karnym ma świadomość, że z chwilą osadzenia powstaje okoliczność powodująca ustanie jej prawa do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący był przy tym właściwie pouczony o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenie o zaistnieniu wszelkich zmian, mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności o tym, że w przypadku zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną osobą należy niezwłocznie powiadomić o tym organ wypłacający świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie Kolegium skarżący, przebywając w Zakładzie Karnym, miał możliwość poinformowania organu I instancji o zaprzestaniu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Ponadto skarżący nie odwołał udzielonego matce pełnomocnictwa stałego do odbioru przyznanego mu świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek czego była ona umocowana do pobrania przyznanego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Kolegium uznało, że organ I instancji po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2018 r. korespondencji z Sądu Rejonowego w L. informującej o fakcie osadzenia opiekuna matki skarżącego w Zakładzie Karnym w H. winien dochować należytej staranności i wyjaśnić w sposób niezwłoczny zaistniałą sytuację. Według Kolegium skutkiem braku niezwłocznej reakcji organu I instancji w tym przedmiocie było wypłacenie w dniu [...] grudnia 2018 r. świadczenia pielęgnacyjnego do rąk matki skarżącego. Jednakże niedochowanie należytej staranności przez organ I instancji nie wyłącza tzw. złej wiary strony, która pomimo odpowiedniego pouczenia zaniechała obowiązku poinformowania organu o zaprzestaniu sprawowania opieki nad matką.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. gdyż Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, ze względu na jego udział w wydaniu poprzednio uchylonej decyzji, a także udział w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 187/17, w której wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. uchylona została decyzja organu I instancji i decyzja Kolegium.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż organ I instancji nie usunął braków postępowania dowodowego, wskazanych przez Kolegium, czego Kolegium nie uwzględniło wydając obecnie zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie z dnia 29 maja 2020 r. skarżący przedstawił argumenty, stanowiące polemikę ze stanowiskiem Kolegium, zawartym w odpowiedzi na skargę, przywołując orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych.
Na rozprawie skarżący podniósł, że organ nie wykazał istnienia pełnomocnictwa dla jego matki. Ponadto w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 8/03 zarzucił, że kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, po pierwszej decyzji Kolegium, podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Powołał się też na wyrok tutejszego Sądu w sprawie IV SA/Gl 187/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. w przedmiocie uznania, że kwoty świadczenia pielęgnacyjnego wypłacone skarżącemu w okresie od 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1.624,70 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i zobowiązania skarżącego do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, choć nie wszystkie zarzuty skargi mogły zostać uznane za uzasadnione.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] marca 2019 r. skarżący przebywał w Zakładzie Karnym. W związku z tym nie sprawował opieki nad swoją matką. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w powyższym okresie skarżący nie spełniał podstawowej przesłanki, od której ustawodawca uzależnia uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, jaką w świetle 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111) jest sprawowanie stałej, należytej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. Organ I instancji, a następnie Kolegium, wywiodło z tej okoliczności podstawę do uznania, że kwoty świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącemu w okresie od 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1.624,70 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi.
Jak słusznie dostrzegło Kolegium w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcie "nienależnego świadczenia" jest odróżniane od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania).
Okolicznością bezsporną jest to, że skarżący osobiście, jeszcze przed rozpoczęciem pobytu w Zakładzie Karnym, pobrał w dniu [...] listopada 2018 r. świadczenie pielęgnacyjne za miesiąc listopad 2018 r. Wobec tych niespornych okoliczności organy miały podstawę do stwierdzenia, że kwoty świadczenia pielęgnacyjnego wypłacone skarżącemu w okresie od 28 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne.
Inaczej jednak, zdaniem Sądu, ocenić należy kwestię, dotyczącą świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Zebrany dotychczas w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, w ocenie Sądu, nie pozwalał na uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne za ten okres zostało wypłacone skarżącemu. W tym zakresie organy oparły się na upoważnieniu opatrzonym tytułem "upoważnienie stałe" udzielonym przez skarżącego na rzecz jego matki, która, co jest bezsporne, odebrała przeznaczone dla skarżącego świadczenie pielęgnacyjne za miesiąc grudzień 2018 r. Odpis tego upoważnienia, udzielonego w dniu [...] lutego 2018 r. znajduje się w aktach administracyjnych. Niemniej ani organ I instancji, ani Kolegium, nie dostrzegły, że zgodnie z literalną treścią tego dokumentu skarżący upoważnił swoją matkę do odbioru zasiłku pielęgnacyjnego. Tymczasem przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest świadczenie pielęgnacyjne.
Pomimo tego organy w żaden sposób nie wyjaśniły, z jakich powodów zasiłek pielęgnacyjny, który na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest odrębnym rodzajem świadczenia, wskazanym w art. 2 pkt. 2 ustawy i uregulowanym w art. 16 ustawy, został utożsamiony ze świadczeniem pielęgnacyjnym, uregulowanym w art. 17 tej ustawy. W konsekwencji organy obu instancji przedwcześnie uznały, że świadczenie pielęgnacyjne za grudzień 2018 r. zostało wypłacone upoważnionemu do odbioru tego świadczenia pełnomocnikowi skarżącego, a ze skutkiem wobec skarżącego. Przyznać należy rację skarżącemu, że organ I instancji, wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wykonał zaleceń Kolegium zawartych w decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Kolegium wskazało w tamtej decyzji na konieczność wyjaśnienia, czy w obrocie istnieje pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego jego matce do odbioru środków z kasy organu I instancji tytułem przyznanego mu świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia istnienia powyższego pełnomocnictwa nie została jednak dotychczas wyjaśniona.
Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na te organy określone standardy postępowania. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. (oraz odpowiednio art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 45 Konstytucji RP). Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego lub skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko to znajduje oparcie w ugruntowanym, aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18, z dnia 26 października 2017 r., II OSK 3003/15, z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15; z dnia 9 czerwca 2015 r., II GSK 135/15 oraz wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1172/19, WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. II SA/Gd 455/19, WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt. II SA/Łd 648/19, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od wyników tego postępowania orzeknie, uwzględniając wiążącą ocenę prawną, wynikającą wprost z powyższych rozważań.