Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 15 grudnia 2021 roku w przedmiocie odmowy przyznania wyżej wymienionej, prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko; M.P.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.).
Następnie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] w postępowaniu o zmianę zarządzeń opiekuńczych postanowił o udzieleniu zabezpieczenia w ten sposób, że powierzył małoletnią M.P. pod pieczę M.P.. Organ podniósł, że w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, został określony – w sposób precyzyjny – zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na dziecko. Podkreślił, że M.P., jako osoba sprawująca wyłącznie pieczę nad wymienionym dzieckiem, nie posiada legitymacji do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, nawet jeżeli piecza ta sprawowana jest na podstawie przywołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w B., gdyż nie jest opiekunem prawnym ani też opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że od lipca 2021 r. sprawuje faktyczną i stałą opiekę nad wymienioną małoletnią i zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B., dziecko ma być pod jej opieką do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zmiany zarządzeń opiekuńczych. Podkreśliła, że postępowanie to może trwać nawet kilka lat oraz że od czasu, gdy dziecko jest pod jej opieką, ponosi wszystkie koszty związane z jego wychowaniem
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie podkreślenia wymagało, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W szczególności zostało w postępowaniu administracyjnym ustalone, że Sąd Rejonowy w B., wydanym w ramach zabezpieczenia postanowieniem z dnia [...] r., powierzył wyżej wymienioną małoletnią pod pieczę skarżącej – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o zmianę zarządzeń opiekuńczych wobec małoletniej.
Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy osobie, której na mocy orzeczenia sądu powierzona została bieżąca piecza nad dzieckiem, przysługuje świadczenie wychowawcze, pomimo że osoba taka nie została wprost wymieniona w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1577).
Przystępując do rozstrzygnięcia tej spornej kwestii wskazać należy, że była ona już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w większości przypadków w wydanych orzeczeniach opowiadały się za potrzebą takiej wykładni przepisów tej ustawy, która uwzględnia konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki (por. m.in.: wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2140/18; z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2707/17; z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 654/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/17; jak również powołany przez skarżąceą wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16).
Opierając się na poglądach wyrażonych w powołanych orzeczeniach podkreślenia wymagało, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują.
Podobnie jak we wskazanych wyżej sprawach, również na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wyniki wykładni językowej art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie dają się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Wniosek ten wypływa także z określenia obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczonych przez art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się zatem do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Lex 2013 wydanie VII, uwagi do art. 72). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego poprzez pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem i nie wystąpiły z wnioskiem o przysposobienie dziecka.
Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), zwanej dalej Konwencją, stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP).
Powyższe wskazuje na to, że wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w ww. regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, nie daje zadowalających wyników. Co więcej należy dostrzec, iż wykładnia ta narusza art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji.
Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady różności podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia norma prawna wyprowadzona z przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 wymienionej ustawy, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego w sensie językowym sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się ponadto uwagę, że zakres działań opiekuńczych podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny. Skoro zakres opieki jest analogiczny, tym samym uprawnienia osób sprawujących tę opiekę powinny być zbieżne.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko judykatury, uwzględnił skargę i przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną. Przed wydaniem rozstrzygnięcia ustalą też, na jakim etapie znajduje się postępowanie przed Sądem Rejonowym w B., prowadzone dotychczas pod sygn. akt [...] i rozpoznają wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego.
Wskazać należało, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl