Uzasadnienie
Prezydent Miasta G.decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24, art. 25, art. 26, art. 28, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 515 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", art. 6 ust. 2a, 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2021, poz. 423 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r., poz. 1497) oraz art. 41, 104, 110, 127 i 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił K. W. (dalej: "strona" lub "skarżąca") przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką M. W..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, jak również przedstawił sytuację faktyczną strony w kontekście ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Organ ten stwierdził, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia[...] r., wydanym do 31.08.2023 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. (dalej: "MZON"). Z orzeczenia MZON wynika również, iż niepełnosprawność istnieje od 23.06.2023 r. Ponadto w toku postępowania organ I instancji stwierdził, że matka skarżącej jest wdową, jej rodzice nie żyją, posiada pięcioro rodzeństwa i dwójkę dzieci, jednakże jedynie strona jest w stanie się nią opiekować.
Z uwagi na fakt, że niepełnosprawność matki strony nie powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust.1b u.ś.r.), organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji nadmienił, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednakże zdaniem organu wyrok ten, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust.1b u.ś.r. ustawy nie zmienił sytuacji prawnej.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"). W odwołaniu strona powołała się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.
Kolegium decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/62/2023/636 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał stosowne regulacje z ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w dalszej kolejności przedstawił działania i ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii związanej z powstaniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i stwierdził, że stanowisko organu I instancji w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych nie jest prawidłowe i w tym zakresie wskazał, że okoliczność ta nie posiada przymiotu konstytucyjności. W wyniku analizy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo błędnego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji odmowa przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest w jego ocenie uzasadniona.
Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego sprawy i stwierdziło, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26.10.2022 r. wynika, iż strona nie pracuje zawodowo od roku, nie pobiera własnych świadczeń rentowych, sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, która choruje na schorzenie serca, ma nadciśnienie tętnicze i stwierdzony nowotwór piersi a także jest w trakcie chemioterapii i radioterapii. Ponadto Kolegium stwierdziło, że strona pomaga matce przy porannej toalecie, przygotowuje i podaje leki, mierzy ciśnienie, sprząta w pokoju, gdzie przebywa matka, asystuje podczas wizyt lekarskich. Czynności te, zdaniem organu odwoławczego, ograniczają się jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego.
W ocenie organu odwoławczego zakres opieki, jakiej wymaga matka strony nie jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium opieka powinna być tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niego. Kolegium uznało, że z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż matka strony po mieszkaniu porusza się samodzielnie, potrafi wszystkie czynności wykonywać samodzielnie, a także nie potrzebuje pomocy w jedzeniu, a jedynie wsparcia w niektórych czynnościach.
Konkludując, Kolegium stwierdziło, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowo skutkowy, o którym mowa w art. 17 ww. ustawy.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzuciła jej:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia[...] r., że niepełnosprawna matka skarżącej pomimo stwierdzonej pierwszej grupy inwalidztwa nie wymaga stałej opieki córki, która nie musi rezygnować z zatrudnienia.
W konsekwencji wniesionych zarzutów wniosła o:
- - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 stycznia 2023 r. w sprawie o nr SKO.PSŚ/41.5/62/2023/636,
- - zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,
- - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wywody i argumentację uzasadniającą w jej ocenie zasadność złożonej skargi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe stwierdzenia niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie jak również stanu faktycznego.
Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią ust. 1b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Przywoływane świadczenie nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przywołany powyżej stan normatywny określa jakie muszą zaistnieć przesłanki pozytywne i które przesłanki negatywne nie mogą wystąpić, aby skarżąca mogła skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca mieszka z chorą matką i sprawuje nad nią opiekę. Moment rezygnacji skarżącej zatrudnienia pokrywa się z początkiem choroby i niepełnosprawności jej matki. Zakres jej opieki nad matką wynika z wywiadu środowiskowego i z oświadczenia strony złożonego na wezwanie organu.
W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, w którym zanegowano sprawowanie przez skarżącą nad niepełnosprawną matką opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że MZON, co wynika z dołączonego do akt orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. stwierdziła u matki skarżącej znaczny stopnień niepełnosprawności i jednocześnie orzekła o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". W sprawie ustalono bezspornie, że matka skarżącej w wyniku choroby nowotworowej przeszła zabieg amputacji piersi, przechodzi radioterapię i chemioterapię. Oprócz tego choruje na schorzenie serca, ma nadciśnienie tętnicze. Sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką zostało opisane przez skarżącą w "Oświadczeniu dot. zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną", w którym skarżąca m.in. opisała wykonywane każdego dnia czynności związane z opieką i pielęgnacją nad matką.
W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze, za co najmniej przedwczesne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, uznać należy stanowisko wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej przez nią nad matką z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że opisane przez skarżącą czynności w części są wykonywane codziennie, ale ograniczają się jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego. W konsekwencji uznał, że zakres wykonywanych czynności pozwala na podjęcie przez nią zatrudnienia przynajmniej w wymiarze niepełnego etatu.
Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko Kolegium nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. czy podejmuje czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne umożliwiający czy też ułatwiające zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych przez niepełnosprawną osobę, która legitymuje się m.in. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca takie czynności wobec matki podejmuje. Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że wyspecjalizowany organ - Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G., w swoim orzeczeniu wyraził swoje stanowisko zaliczając matkę skarżącej do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Stopień niepełnosprawności został ustalony czasowo z uwagi na specyfikę choroby i możliwy powrót osoby chorej w przyszłości do pełnej sprawności, do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
W ocenie Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy orzeczenie MZON potwierdziło, że rodzaj choroby, zabiegów i procedury leczniczej (radioterapia i chemioterapia) i ich skutki dla stanu zdrowia i samopoczucia chorego uzasadniają konieczność stałej opieki nad matką skarżącej. W sprawie nie pozostaje bez znaczenia, że organ I instancji nie wypowiedział się co do własnej oceny zakresu sprawowanej opieki skarżącej nad matką. Sporządzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy jest lakoniczny. Specyfika choroby matki skarżącej związana z drastycznym zabiegiem i jego skutkami a także skutkami chemioterapii oraz radioterapii wymaga zdecydowanie pogłębionych ustaleń co do zakresu wymaganej opieki nad niepełnosprawną matką, jej czasookresu i możliwości pozostawienia podopiecznej bez opieki na okres nawet kilku godzin. Organ odwoławczy oparł się w swoich wnioskach jedynie na lakonicznych ustaleniach wywiadu środowiskowego i suchym, zawartym w tabelce, oświadczeniu strony o zakresie wykonywanych czynności opiekuńczych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dokonana w tym zakresie ocena organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd uznał, że decyzje organów orzekających w sprawie zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.