Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 482/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. nr WINB-WOA.7721.262.2022.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania U.G. i J.G. (dalej zwanych skarżącymi), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej w skrócie PINB) z dnia 31 maja 2022 r., nr [...], nakładającą na skarżących obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - składu budowlanego (kruszyw i materiałów budowlanych) wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami stanowiącymi całość techniczno - użytkową, usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w B., w tym:

1. 1. obiektu o funkcji biurowej o powierzchni zabudowy 30 m2 (ozn. nr 1),
2. 2. obiektu toalety przenośnej typu "toy-toy" (ozn. nr 2),
3. 3. wiaty magazynowej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 12,00 m x 4, 00 m (ozn. nr 4),
4. 4. wiaty produkcyjnej konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 5,18 m x 5,00 m (ozn. nr 5),
5. 5. murowanego budynku o funkcji produkcyjnej o powierzchni zabudowy ok. 184 m2 (ozn. nr 6),
6. 6. namiotu magazynowego o wymiarach w rzucie poziomym ok. 20,00 m x 9,70 m (ozn. nr 7),
7. 7. obiektu konstrukcji stalowej o funkcji gospodarczej o powierzchni zabudowy 30 m2 (ozn. nr 8),
8. 8. wiaty warsztatowej o powierzchni zabudowy 81 m2 (ozn. nr 9),
9. 9. dwupłaszczyznowego zbiornika magazynowego oleju napędowego o pojemności 5m2 (ozn. nr 10),
10. 10. obiektu konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 5,75 m x 2,41 m (ozn. nr 11),
11. 11. boksów pełniących funkcję konstrukcji oporowych i służących do magazynowania materiałów sypkich ozn. od nr 1 do nr 4 (tj. 17-o stanowiskowego, 5-o stanowiskowego, 19-o stanowiskowego, 6-0 stanowiskowego),
12. 12. obiektów i urządzeń towarzyszących o funkcji magazynowo - składowej,
13. 13. utwardzenia terenu wykonanego pod częścią stanowiącą skład budowlany.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 2 września 2021 r. PINP wszczął postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją składu budowlanego wraz z obiektami towarzyszącymi usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w B. W tej samej dacie PINB wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał budowę placu składowego wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami stanowiącymi całość techniczno - użytkową, położonego na ww. działkach oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej.

W dniu 30 września 2021 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o legalizację przedmiotowego placu składowego z prośbą o wyznaczenie 12 - miesięcznego terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych.

Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. nr [...] PINB nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r.:

1. – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2. – projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego w postaci papierowej w 3 egzemplarzach albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów,
3. – dwóch egzemplarzy projektu technicznego,
4. – zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta C. o zgodności budowy placu składowego wraz z obiektami towarzyszącymi z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. skarżący wystąpili do PINB o prolongatę terminu wyznaczonego w ww. postanowieniu z dnia 13 października 2021 r., do dnia 30 września 2022 r., lecz postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] PINB odmówił wnioskowanej zmiany, wskazując, że skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających fakt podjęcia działań i czynności zmierzających do przynajmniej częściowej realizacji nałożonych obowiązków, a wyznaczony termin został określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 11 maja 2022 roku PINB poinformował strony postępowania o treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 735, ze zm. – dalej "k.p.a.").

Decyzją z dnia 31 maja 2022 r., nr [...] PINB nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki wskazanego na wstępie obiektu budowlanego wskazując, że na wymienionych w tej decyzji działkach zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego zakwalifikowanego jako plac składowy wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą, w skład których wchodzą m.in.: budynki, obiekty kubaturowe, boksy na materiały sypkie, utwardzone place czy zbiornik magazynowy oleju napędowego, stanowiące całość techniczno - użytkową. PINB podał, że obszar wykorzystywany jako plac składowy zajmuje ok. 2,59 ha, obiekty wchodzące w jego skład zostały wybudowane w latach 2015 - 2020. Przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. PINB stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. (uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] – dalej zwanej w skrócie m.z.z.p.), gdyż działki objęte przedmiotowym postępowaniem znajdują się na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem M2 (tereny mieszkaniowo - usługowe), gdzie zakazano budowy i użytkowania obiektów i urządzeń o uciążliwości wykraczającej poza granice własności, w tym m.in. baz, składów, itp. oraz symbolem E2 (tereny przewietrzania).

Ponadto, część działek, na których zlokalizowany jest przedmiot postępowania znajdują się w granicach zbiornika wód podziemnych, Parku Krajobrazowego "[...]" oraz terenu występowania ujęć wód podziemnych w B., a zgodnie z § 41 pkt 3 m.p.z.p. dla terenu występowania zbiornika wód podziemnych obowiązuje zakaz lokalizowania punktów przeładunkowych i dystrybucyjnych produktów ropopochodnych np. stacji paliw płynnych; dopuszcza się stacje gazowe. Tym samym PINB uznał, że roboty budowlane związane z realizacją składu budowlanego wraz z obiektami towarzyszącymi pozostają w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe oraz brak przedłożenia w wyznaczonym terminie przez inwestorów dokumentów legalizacyjnych PINB uznał, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm. – dalej "p.b.".

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący ponieśli zarzuty naruszenia:

1. - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż w istocie decyzja dotyczy kilku różnych obiektów budowalnych, wybudowanych w różnym czasie, przez różnych inwestorów, co skutkowało wadliwym przyjęciem podstawy prowadzonego postępowania w oparciu o art. 48 p.b.
2. - art. 107 k.p.a. wątpliwości co do zakresu orzeczonego nakazu;
3. - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez wydanie decyzji w stosunku do działki nr [...], która nie została wskazana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania;
4. - art. 49e p.b., gdyż brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na wskazanych w sentencji decyzji działkach;
5. - 52 p.b., gdyż skarżący nie są właścicielami wszystkich obiektów budowlanych objętych postępowaniem.

Po rozpatrzeniu tego odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako prawidłową ocenił dokonaną przez PINB kwalifikację wykonanych robót budowlanych, podkreślając, że o tym, czy określony zespół obiektów tworzy jedną budowlę określaną mianem składu materiałów budowlanych decyduje przede wszystkim to, czy te obiekty składają się na całość techniczno – użytkową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie przedmiotową budowlę stanowi częściowe utwardzenie terenu wykonane m.in. z płyt betonowych, drogowych, betonowe boksy służące do magazynowania sprzedawanych materiałów sypkich oraz szczegółowo opisane w protokole czynności kontrolnych z dnia 13 maja 2021 r. obiekty budowlane kubaturowe znajdujące się na przedmiotowych działkach. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wyszczególnione w zaskarżonej decyzji elementy przedmiotowego składu materiałów budowlanych tworzą jedna całość techniczno - użytkową, która służy do wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą, przy czym każdy z obiektów pełni określoną funkcję w ramach tworzonego zespołu.

W ramach tych funkcji wyodrębnić można funkcję biurową (obsługa klientów), sanitarną, magazynową (tj. przechowywanie produktów do sprzedaży), gospodarczą (składowanie maszyn, narzędzi i innych elementów niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej) oraz reprezentacyjną (wystawa produktów do sprzedaży). Wykonane utwardzenie terenu pozwala na przejazd pojazdów o większym tonażu, co również jest elementem niezbędnym do wykonywania działalności gospodarczej. Organ II instancji zwrócił uwagę na treść wniosku skarżących o legalizację, w którym wskazano, że przedmiotem postępowania jest "obiekt budowlany o dość skomplikowanym charakterze", a jego istnienie związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W ocenie organu odwoławczego pomimo, że każdy z obiektów budowlanych składających się na przedmiotowy skład budowlany może funkcjonować oddzielenie i jego istnienie nie jest zależne od pozostałych, to w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest uznanie, iż tworzą one jeden duży obiekt budowlany służący do prowadzenia działalności gospodarczej, ewidentnie zachodzi bowiem związek funkcjonalny pomiędzy poszczególnymi elementami obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono prowadzenia na działce nr [...] działalności przez skarżącą, a tym samym na działce tej nie został zlokalizowany żaden z obiektów stanowiący przedmiotowy skład budowlany. Z kolei uchybienie PINB w tym zakresie pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem decyzji z dnia 31 maja 2022 r., gdyż w sentencji w sposób wyraźny wyszczególniono co stanowi przedmiotowy skład materiałów budowlanych i co zostało objęte nakazem rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał, że ponieważ skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę składu materiałów budowlanych (stosownie do art. 28 ust. 1 p.b.) to PINB (na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 p.b.) prawidłowo wydał postanowienie z dnia 2 września 2021 r., które nie było przez skarżących kwestionowane. Co więcej, skarżący wystąpili z wnioskiem o legalizację obiektu.

Organ II instancji jako prawidłowe ocenił także postanowienia PINB z dnia 13 października 2021 r. i z dnia 11 maja 2022 r. zwracając uwagę, że i te nie były kwestionowane przez skarżących.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wobec biernej postawy skarżących w postępowaniu legalizacyjnym obowiązkiem organu I instancji było orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 49e pkt 3 p.b. Jednocześnie decyzja została zasadnie skierowana do skarżących (art. 52 ust. 1 p.b.), gdyż są oni inwestorami budowy składu materiałów budowlanych, pomimo że nie są właścicielami wszystkich działek, na których zlokalizowany jest przedmiotowy skład.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1. - art. 3 pkt 1 p.b., tzn. uznanie, że jednym obiektem budowlanym - składem budowlanym, jest w istocie zbiór co najmniej 15 różnych obiektów budowlanych, w tym budynków, budowli, obiektów małej architektury oraz nieustalonej liczby urządzeń budowlanych;
2. - art. 49e pkt 3 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki również takich obiektów i urządzeń budowlanych, co do których nie wykazano, że są nielegalne, takich jak np. murowany budynek o funkcji produkcyjnej o pow. zabudowy ok. 184 m2 (stara stodoła), toaleta toi-toi, obiekt konstrukcji stalowej o funkcji gospodarczej o powierzchni zabudowy 30 m2 oraz utwardzenie terenu i bliżej niesprecyzowane "obiekty i urządzenia towarzyszące o funkcji magazynowo-składowej''.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania:

1. - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie nakazu rozbiórki również wobec obiektów, które nie spełniały przesłanek z przepisów art. 48-49e p.b., w szczególności organ w ogóle nie dowiódł ich nielegalności.
2. - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zebranie jedynie cząstkowego materiału dowodowego w zakresie legalności obiektów oraz nienależytą i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie błędnych ustaleń, że mamy do czynienia z jednym, a nie z wieloma obiektami budowanymi oraz błędne przyjęcie, że całość składu budowlanego ma charakter samowoli budowlanej;
3. - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rozbiórkowej niewykonalnej co do obiektów, których właścicielami, ani inwestorami nie są skarżący a zatem nie dysponują oni żadnymi prawami podmiotowymi, zobowiązaniowymi czy prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zezwalałyby im na rozbiórkę nie swoich budynków.
4. - art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedostateczne sprecyzowanie rozstrzygnięcia decyzji co do wymienionych w pkt 12."obiektów i urządzeń towarzyszących o funkcji magazynowo-składowej", przez co nie jest możliwa ich identyfikacja, a tym samym wykonanie decyzji w tym zakresie.
5. - art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu właścicieli działki nr [...].
6. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji co do działki numer [...] i nieumorzenie postępowania w tym zakresie, jeśli organ odwoławczy uznał, że postępowanie tej działki nie dotyczy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano na arbitralność wywodów organu odwoławczego w odniesieniu do kwestii jednolitości obiektu będącego przedmiotem postępowania oraz ich dokonanie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Jako nieprawidłowe oceniono działania organów nadzoru budowalnego, w wyniku których całe zagospodarowanie kilkunastu działek traktując jako jeden obiekt budowalny objęto jednym postępowaniem, bez wyjaśnienia legalności poszczególnych jego elementów i nie nadających się do procedowania w jednym spośród kilku trybów legalizacyjnych, a nawet takich, których legalność nie została w ogóle podważona.

Rozwijając zarzut niewykonalności decyzji wyjaśniono, że skarżący jedynie jako dzierżawcy działek m. in. nr [...] oraz nr [...] nie są w stanie wykonać rozbiórki znajdującej się na tych działkach starej stodoły opisywanej przez organy nadzoru jako "murowany budynek o funkcji produkcyjnej o pow. zabudowy ok. 184 m2", albowiem ten budynek nie jest ich własnością, lecz należy do O. S., T. F. i M. P. W ramach zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreślono, że powierzchnia składu została przez organy oszacowana na ok. 2,59 ha, samo wyliczenie poszczególnych obiektów budowlanych i urządzeń objętych decyzją to trzynaście punktów sentencji decyzji, a skarżący nie wiedzą, które jeszcze urządzenia i obiekty prócz budynków, toalety toi-toi, utwardzeń terenu, boksów i wiat miałyby podlegać rozbiórce.

Nadto, według skarżących, jeżeli zdaniem organu II instancji skład budowlany obejmuje również działkę nr [...], wtedy należało zapewnić czynny udział także jej właścicielom, natomiast,, gdy organ ten doszedł do wniosku, że postępowanie tej działki nie dotyczy (mimo, że żadnego własnego postępowania dowodowego organ odwoławczy nie prowadził), w takim wypadku winien on był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w części i umorzyć postępowanie co do działki nr [...] (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności organów administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem, z tym że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - składu budowlanego (kruszyw i materiałów budowlanych) wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami ze względu na niemożność dokonania jego legalizacji z powodu nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych (art. 49e pkt 3 p.b.).

Przy czym nie ulega wątpliwości, że aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne bądź też nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie, w pierwszej kolejności organy muszą jednoznacznie ustalić, że obiekt podlegający kontroli faktycznie powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie legalizacyjne ze swej natury nie może dotyczyć obiektu, wzniesionego legalnie. Z tego względu ustalenie, czy dany obiekt powstał legalnie, czy też w wyniku samowoli budowlanej, jest pierwszą i kluczową okolicznością, jaka powinna być przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego. Dodać przy tym należy, że brak jest w polskim systemie prawa domniemania samowoli budowlanej. To organy nadzoru budowlanego muszą w oparciu o wszechstronne i wnikliwie postępowanie dowodowe ustalić, że dany obiekt powstał nielegalnie, aby móc prowadzić w jego sprawie postępowanie legalizacyjne.

W rozpatrywanej sprawie, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, organy obu instancji, uznały, że wszystkie wyszczególnione w wydanych decyzjach, elementy przedmiotowego składu materiałów budowalnych tworzą jedną całość techniczno-użytkową służącą do wykonywania działalności przez skarżącą. Należało je zatem oceniać łącznie. Z kolei tego rodzaju budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 28 ust. 1 p.b.

Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organów. Zdaniem Sądu, powoływanie się w niniejszej sprawie na funkcjonalne powiązanie obiektów wchodzących w ramy przedmiotowego składu budowlanego nie może mieć charakteru przesądzającego o tym, że jest to jeden samowolnie wybudowany obiekt budowlany składający się wszak z budynków, budowli, obiektów małej architektury oraz urządzeń technicznych, położonych na kilkunastu działkach ewidencyjnych.

W ocenie Sądu trudno, w oparciu o obecne ustalenia organów, uznać za samowolny charakter wskazanego w punkcie 5 decyzji PINB jako "murowany budynek o funkcji produkcyjnej o powierzchni ok. 184 m2 (ozn. nr 6)".

Jak słusznie zwrócili uwagę skarżący, ustalenia organów znalazły swój wyraz wyłącznie w stwierdzeniu o zmianie sposobu użytkowania tego obiektu w 2011 r. i aktualnej jego funkcji produkcyjnej.

Tymczasem nakazując rozbiórkę składu budowalnego, w tym ww. obiektu, organy wskazują, że roboty związane z realizacją składu budowalnego miały miejsce w okresie od 2015 do 2020 r. Mimo, że w odwołaniu skarżący zwracają uwagę, że część z obiektów objętych postępowaniem powstała znacznie wcześniej niż wskazany przez PINB czasokres. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w skardze omawiany obiekt to w istocie stara, około stuletnia stodoła, która nie mogła być wybudowana przez skarżących, dzierżawiących dopiero od kilku lat nieruchomość, na której ta stodoła stoi. Jeżeli zatem organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że wskazany w punkcie 5 decyzji PINB obiekt stanowi samowolę budowlaną to tym bardziej nie miały podstawy, aby orzec jego rozbiórkę w oparciu o art. 49e pkt 3 p.b.

Ustalenia faktyczne w sprawie nie są wystarczające także w odniesieniu do obiektu wskazanego w punkcie 2 decyzji PINB, tj. toalety typu "toi-toi" posadowionej na działce nr [...]. Na ich podstawie, nie wiadomo dlaczego organy orzekające w sprawie obiekt ten, nie posadowiony w miejscu publicznym, uznany za samowolę budowlaną. Analogicznie brak ustaleń i rozważań co do legalności utwardzenia terenu wykonanego pod częścią stanowiącą skład budowalny z wykorzystaniem m.in. płyt betonowych, drogowych.

Jak słusznie zwrócili uwagę skarżący tego rodzaju roboty budowlane w ostatnich latach były przez ustawodawcę stopniowo zwalniane z reglamentacji budowlanej i obecnie nie wymagają już na mocy art. 30 ust. 4 pkt 4 pb, ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Podobne stanowisko zająć należy w odniesieniu do obiektu konstrukcji stalowej o funkcji gospodarczej o powierzchni zabudowy 30 m2 (punkt 7 decyzji PINB). Przy wydawaniu decyzji doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. albowiem stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Uchybienie to stwarza z kolei podstawę do uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. Z uwagi na wadliwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, brak jest obecnie podstaw do dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego.

Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 980 zł złożył się wpis od skargi (500 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny wyjaśnić legalność poszczególnych elementów zagospodarowania działek objętych przedmiotowym postępowaniem. W tym celu PINB doprowadzi do wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych, w ramach których ustali, kiedy dany obiekt został zrealizowany, jaki był zakres robót budowalnych, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń w powyższym zakresie, podejmie rozstrzygnięcia co do ewentualnego wystąpienia samowoli budowalnej i w jaki sposób można ją zlikwidować kierując poszczególne obiekty do załatwienia we właściwych, przewidzianych w p.b., trybach. Przy czym organ uwzględni, że obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (wykonanie czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 p.b.) w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. np. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08; z 15 maja 2012 r., sygn., akt II OSK 338/11; z 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 431/11 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).